MESA REDONDA :Construyendo el futuro del agua de riego en el Perú
Publicado en la edición Nº 159 de LRA
Artículo escrito por La Revista Agraria para la edición Nº 159
La reciente promulgación de la Ley 30157, Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, ha provocado diversas reacciones, a favor y en contra, dentro de las mismas juntas de usuarios. Dirigentes de la Junta Nacional de Usuarios han expresado que la ley permitirá una mayor transparencia y legitimidad de las organizaciones de regantes. Sin embargo, varias juntas regionales han criticado que haya sido aprobada en el pleno del Congreso, sin ser debatida en la Comisión Agraria o consultada con las juntas y comités. También critican que no respete las funciones legales e históricas de las organizaciones de regantes.
En medio de esta coyuntura, el objetivo crucial continúa siendo el mismo: garantizar el adecuado y democrático manejo del agua de riego en el Perú, no solo por razones ambientales y porque la actividad agropecuaria es estratégica en el desarrollo social del país, sino también porque una buena gestión del agua permitirá prevenir y resolver los conflictos por el acceso a este recurso natural y por su uso, conflictos que en los últimos años se han agudizado. LRA realizó una mesa redonda en la que participaron cuatro reconocidos especialistas en recursos hídricos y ambientales: Jan Hendriks, consultor independiente holandés, con más de veinte años trabajando el tema en el Perú; Víctor Guevara Floríndez, abogado, secretario técnico de AquaFondo(1), experto en gobernanza socioambiental; Guido Bocchio Carbajal, abogado, que trabaja en el sector privado minero y es profesor universitario en la Maestría de Recursos Hídricos en la Universidad Nacional Agraria La Molina; y Laureano del Castillo Pinto, abogado, director ejecutivo del Centro Peruano de Estudios Sociales (Cepes).
LRA: ¿Cómo debe administrarse el agua de riego en el Perú? ¿Qué opinan de la reciente ley que regula el funcionamiento de las juntas de usuarios? ¿Tienen la institucionalidad suficiente para realizar un manejo armónico del agua de riego?
Guido Bocchio: El tema de los usuarios es importante en el Perú, pues son quienes tienen el derecho de aprovechar un recurso natural que es patrimonio de la nación. Sin embargo, en la medida en que son los usuarios informales los que, en su mayoría, hacen uso del agua, es por ahí por donde se escapa gran parte de nuestros recursos hídricos. Esa falta de control no permite un buen manejo integrado de estos. El 80% de los usuarios agrarios no cuentan con una regulación y, asimismo, la minería informal también usa el agua sin ningún control, a vista y paciencia de las autoridades. Ese régimen de informalidad de los usuarios es una de las causas del fracaso del sistema; mientras persista, no podemos pretender que nuestras regulaciones sean aplicables y exitosas. Hay que buscar un mecanismo para pasar a la formalidad. La normativa que se ha planteado no es apropiada, pues está pensada en los usuarios formales y deja aparte a todos los informales. Además, no ofrece un mecanismo para lograr la formalidad.
Víctor Guevara: Dos tareas son importantes para la conservación y la gestión del agua: proporcionar incentivos para que los usuarios se adecuen a los estándares aprobados, y supervisar, fiscalizar y sancionar los incumplimientos. Son tareas para la ANA y el OEFA(2), pero aún no se ha alcanzado una adecuada articulación entre sus distintas funciones y competencias, lo que impide un trabajo más coordinado. Todavía está pendiente un mayor desarrollo de incentivos que permitan superar el incumplimiento de los estándares establecidos. Por ejemplo, hay propuestas para formalizar a los mineros informales, dándoles un valor o un plus. En este plus que se les paga hay un incentivo para que puedan formalizarse y cumplir estándares sociales y ambientales adecuados.
Jan Hendriks: De 2009 data la actual Ley de Recursos Hídricos, que contiene conceptos bastante novedosos, aunque algunos, en la práctica, son bastante difíciles de implementar. Desde la ANA se buscan normas para concretarlos; sin embargo, se topan con realidades que no se adecuan a estos nuevos conceptos, o quizá estos no se adecuan a dichas realidades. Entonces se suceden normas que intentar conseguir que la ley y la realidad se acerquen. Los recientes cambios y modificaciones de normas son muy sintomáticos, pues reflejan que el Estado está buscando dar forma a la Ley de Recursos Hídricos, cuya intención es buena, pero en la práctica presenta problemas de aplicación. Por ejemplo, se pretende aplicar un concepto de operador de infraestructura hidráulica en la realidad de la sierra, cuando la operación y mantenimiento de los sistemas son organizados por los comités de regantes, que no tienen mayor vínculo con las juntas de usuarios. Por eso, es un poco hipotético decir que las juntas de usuarios de la sierra tienen que operar, mantener y desarrollar la infraestructura hidráulica, pues en los hechos son los comités quienes se encargan de esa actividad. Entonces, no se sabe cuál es la relación orgánica entre las comisiones de regantes y las juntas de usuarios, y ahí hay un serio problema. Si las organizaciones tienen una estructura formal tan débil, ¿cómo podrán cumplir todas las exigencias? ¿Cuántas de las 120 juntas de usuarios están en condiciones de poder cumplir esta norma y las múltiples que existen? Hasta mediados del año pasado no había ni una sola organización ni proyecto especial que hubiera obtenido el título habilitante de operador de infraestructura hidráulica. ¿Cómo lograr una mayor formalidad cuando los requisitos son casi imposibles de cumplir para la mayor parte de las organizaciones de usuarios?
Laureano del Castillo: ¿Puede haber una única ley para una realidad tan variopinta de costa, sierra, selva, norte, centro, sur, zona árida, zona muy húmeda, etcétera? Actualmente, esto se discute mucho en el país. Esta reciente ley es un esfuerzo para ordenar esta realidad. Pero se debe tomar en cuenta que existe una historia, ya escrita, donde por cerca de cuarenta años hubo una ley con un marcado sesgo agrario, y ahora se quiere enderezar eso. Creo que una parte de la tensión que se ha vivido en estas semanas por la aprobación de la ley tiene que ver con ello. Sobre la operación de infraestructura, hay muchos pendientes debido a que no hay inversión suficiente, ni del Estado —cuando ha operado la infraestructura mayor—, ni de los propios usuarios, básicamente agrarios, en la región andina, que no cuentan ni han contado con apoyo del Estado. Se necesita una mayor discusión para perfeccionar estas normas y no andar de tumbo en tumbo, dando normas para parchar los problemas, pero que no atacan el problema de fondo.
LRA: Existen diversos conflictos en el Perú, generados por el manejo y abastecimiento del agua. ¿Cómo afrontarlos y evitar que se sigan agravando?
L. del Castillo: El punto crucial continúa siendo el de las mayores necesidades por el uso del agua. Recordemos que el agua no está aumentando. Somos cada vez más peruanos; cada vez irrigamos más tierras; cada vez hay más industrias, más empresas mineras; las ciudades crecen y necesitan más agua. Todos la necesitamos, pero el agua no aumenta. Muchas veces el problema se debe a la contaminación generada por las actividades productivas. La ley tiene una propuesta tímida y limitada, que es la creación de un tribunal de resolución de controversias, que simplemente cumple un papel administrativo. Ahí falta un rol, no solo de la ANA, sino también del Estado y de la sociedad, para entender la importancia del agua. Necesitamos una educación sobre cómo mejorar el uso del agua, cómo no desperdiciarla, cómo no contaminarla, y tener claro adónde llegan los derechos de unos y de otros. Sobre los conflictos regionales que vive el país, se requiere un esfuerzo grande para terminar de definir las atribuciones, las funciones y la participación de los gobiernos regionales. A la ANA le correspondería impulsar una mayor reflexión acerca de las funciones de cada uno, en términos de derechos y en términos de obligaciones. Se requiere una actitud mucho más proactiva.
J. Hendriks: Hay que distinguir los tipos de conflictos: algunos son predecibles, casi históricamente, porque acumulan frustraciones de determinados sectores y de la gente de una zona; y hay conflictos que surgen momentáneamente, ante el asentamiento de una nueva demanda de agua o una nueva actividad: por ejemplo, la minería. Cuando la intensidad de la explotación minera se da muy rápido, se generan reacciones en la gente debido a los cambios en el paisaje o a la desaparición de la lagunas. En segundo lugar, hay conflictos en que el agua es usada como un elemento para reclamar algo mayor. Esto refleja profundas desigualdades en la sociedad o un crecimiento exacerbado de un sector de la sociedad. Por ejemplo, en la laguna de Piuray, en Chinchero, hay gente que vive alrededor y dice: «Esta agua va al Cusco, que tiene un boom de turismo, pero yo, que vivo en la comunidad, alrededor de la laguna, no me beneficio en nada de ese boom». Entonces, ¿se trata de un conflicto por agua? No, es un conflicto más profundo, más amplio; es un conflicto por la creciente desigualdad que siente la gente en torno a la explotación de un recurso, y lo más cercano para poder controlar esto es hacerlo a través del agua. También hay conflictos interregionales —como entre Huancavelica e Ica—, donde existe la sensación de desigualdad económica y social entre la gente que vive arriba y la gente que vive abajo.
V. Guevara: Los conflictos con relación al agua constituyen un tema complejo. En muchos casos pueden expresar este desencuentro entre el mundo urbano y el rural, casi un divorcio entre estos dos ámbitos; en otros casos pueden ser demandas de mayor participación en la toma de decisiones, que expresan un reclamo de una inclusión en la gobernanza. Hay algunos avances en términos de participación y de una gobernanza más abierta —como el caso de los consejos de recursos hídricos de cuenca—, pero también hay serias deficiencias que venimos arrastrando desde años atrás. Una es el vacío de información que tenemos; por ejemplo, el inventario de recursos hídricos, la dinámica del ciclo hidrológico, o el mismo conocimiento de los tipos de los suelos, etc. Entonces, si uno se reúne para planificar o tomar decisiones, pero no conoce realmente cuál es el estado real de las cosas, la capacidad de tomar decisiones disminuye.
G. Bocchio: Definitivamente, hay conflictos por el agua, pero no son los principales; los verdaderos conflictos son por las condiciones de pobreza de un país. La falta de educación y la falta de salud son los verdaderos detonantes del conflicto por el agua. Los patrones fuertes que nos rigen están en la Constitución Política. El artículo 66 me parece sabio3: todos los peruanos somos dueños del agua, pero el Estado es soberano en decidir a quién dársela y cómo modificar el régimen del agua; a quien quitársela y revertirla a favor del Estado. Pero el Estado —representado por el Gobierno— no está ejerciendo bien sus roles principales de combatir la pobreza, de tratar el problema de la educación, de la salud y del hambre. Una vez que tengamos enfocados estos aspectos principales, los problemas del agua van a manejarse mejor, porque los conflictos no se resuelven: se manejan. Coincido en que un punto principal es cómo usar bien el agua, y el Estado no está dando los mensajes apropiados en esa línea. En cuanto a los conflictos por el agua, un aspecto fundamental son las percepciones. La ANA hace esfuerzos para levantar información, tener un diagnostico y saber qué pasa en cada sitio. Laureano reflexionaba acerca del hecho de que el agua no aumenta. Claro, el agua superficial no aumenta, pero ¿qué pasa con las fuentes alternativas de recursos hídricos? ¿Qué pasa con el agua que las municipalidades vierten en los ríos y que no es tratada apropiadamente? Ahí hay una gran oportunidad para manejar los conflictos. ¿Qué pasa con el agua, en nuestras zonas de lluvias, que no es suficientemente aprovechada? Entonces, se trata de un tema de educación y de enfocarse en fuentes alternativas.
LRA: ¿Cuáles son los problemas más álgidos que en la actualidad enfrenta el Perú en relación con el tema de la gestión del agua?
V. Guevara: Un aspecto importante es el esquema para involucrar a las ciudades —que suelen estar en la parte baja de las cuencas— en la conservación de la cuenca, que es la que presta los servicios ecosistémicos vinculados al agua. La Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento4 y su reglamento, aprobado a fines del año pasado, dan un paso adelante porque establecen que el ente regulador puede aprobar, en la tarifa, un monto por concepto de conservación de la cuenca. Esto es destacable, dado que la conservación está muy subvalorada dentro de la gestión del agua. Si bien hay un acento importante en el desarrollo de la infraestructura en el país, pienso que la llamada «infraestructura verde», la naturaleza, no está considerada con esta misma prioridad. Si queremos mantener nuestra calidad y cantidad de agua para la vida, necesitamos mirar con urgencia las acciones que hacen falta para mantener y recuperar esta infraestructura verde o los servicios ecosistémicos que nos da. Un ejemplo es el caso del Rímac, donde no se visibilizan los problemas que ocurren en las partes altas de esta cuenca. Esto ha generado la degradación de esta parte del ecosistema, que es la que permite regular y proveer el agua en las épocas secas. Afrontar esta problemática en las cuencas es fundamental.
G. Bocchio: Es indudable que, con el crecimiento poblacional, la atención del factor alimentario es clave y la agricultura juega un rol importantísimo. Necesitamos enfocarnos en conseguir una mayor eficiencia en el agro. Ahora se ha expedido la Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, pero, seamos sinceros, está pensada en las juntas de usuarios agrarias y no en una organización multisectorial. ¿Esa es la vía para hacer una gestión eficiente del agua en el sector que más la consume en el país? Consume el 80% del agua, pero con grados altos de ineficiencia. La Ley de Recursos Hídricos contempla que se crearán parámetros y certificados de eficiencia, y una variedad grande e interesante de mecanismos para estimular la eficiencia. Sin embargo, falta aterrizar esto en el sector agrario, que es el mayor consumidor del agua superficial del país.
J. Hendriks: Todos coincidimos en que la fragilidad institucional, pública y privada, es un problema fundamental que no ha sido atacado. Somos muy buenos en crear instituciones, pero, en términos de eficiencia, no hacemos que estas realmente funcionen. Otro tema, aún más esquivo, es cómo financiar la gestión de los recursos hídricos a nivel país, subnacional, local, etc. En la agenda de las instituciones no veo que se intente canalizar un análisis económico financiero de los recursos naturales, en este caso, agua. Simplemente, se establecen las tarifas que la gente quiere pagar. No se hace la pregunta de cuánto se necesita para el manejo de los espacios territoriales y de los recursos naturales en un espacio. Permanentemente se elude esta pregunta. La gente no siente que al pagar más, recibe un mejor servicio. Hay un círculo vicioso, donde los usuarios no están predispuestos a pagar, y no hay una claridad de políticas económicas financieras en torno al manejo y protección y desarrollo de recursos hídricos y la infraestructura que se necesita para ello. Ahí hay un tema vacío, no tocado; un tabú.
L. del Castillo: ¿Cuánto hemos avanzado en el reconocimiento de la importancia del agua? Todos dicen que el agua es importante y que es vital para la vida, para la economía, etc. Bueno, si es tan importante, ¿por qué todos se niegan a pagar lo que cuesta tener y gestionar el agua? Ya sea en el caño, en la parcela, en la industria o en lo que sea, hay que apuntar a la importancia del financiamiento para la gestión del agua. En ese sentido, si queremos que sea eficiente y sostenible, pensando en todos, pues hay que asumir los costos que esta gestión tiene. No puede ser que las tarifas se apliquen en función de lo que la gente quiere pagar. Lo segundo es que la Ley de Recursos Hídricos tiene un fuerte sesgo agrario; se ve, sobre todo, en los reglamentos. Junto con este sesgo agrario hay otro: el sesgo costeño. Es un sesgo que arrastramos de leyes anteriores. La mejor expresión de esto es que se crearon muchas juntas en la costa, en la sierra unas cuantas y en la selva nada. Ese sesgo se aprecia en esta Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua, en la incoherencia de muchos de sus planteamientos en términos de aplicación en las regiones de la sierra. Por ejemplo, esta ley, con buen criterio, establece que la ANA autoriza, en última instancia, los trasvases. Pero ¿qué significa esta «última instancia» en un país con un marcado sesgo costeño? Pienso en el caso de Ica-Huancavelica, y en el problema de Espinar, con Majes Siguas. Invertimos enormes cantidades en hacer estas obras de infraestructura, con altos costos sociales. En términos generales, trasvasar aguas de la vertiente del Atlántico al Pacífico supone reducir la disponibilidad de agua en aquella, afectando, sobre todo, a la pequeña agricultura, provocando un impacto económico y ambiental.
Notas
1 El Fondo del Agua para Lima y Callao (Aquafondo) es un mecanismo de financiamiento privado que trabaja coordinadamente con ONG, organizaciones de usuarios, empresas y autoridades, para implementar acciones que contribuyan a la recuperación de las cuencas.
2 Autoridad Nacional del Agua (ANA) y Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
3 Artículo 66. Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal.
4 El Reglamento de la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento, Ley 30045, fue aprobado por el Decreto Supremo 015-2013-VIVIENDA y publicado en el diario oficial El Peruano el 29 de noviembre de 2013.
