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Industrias extractivas y gobernanza democrática de los territorios




 


Por: Carlos Monge

América Latina experimenta un boom sin precedentes de inversiones en actividades extractivas. Su correlato es una creciente importancia de la extracción y exportación de commodities en la conformación del producto bruto interno, la canasta exportadora y los ingresos tributarios en nuestros países.

Las consecuencias son varias. Abundancia de renta pública gracias a términos positivos de intercambio con los países que nos compran materias primas; creciente exposición a la volatilidad de los mercados internacionales y evidencia de enfermedad holandesa más o menos avanzada; creciente conflictividad social e institucional por la resistencia de poblaciones locales al desarrollo de proyectos extractivos de gran escala y en torno a la gestión de la renta extractiva en manos de autoridades centrales y subnacionales; creciente preocupación por la matriz energética de la minería, que sigue conformada por combustibles fósiles y grandes proyectos hidroenergéticos.

Y todo en paralelo y en conflicto con procesos de afirmación de la identidad y la organización de las poblaciones indígenas (y en muchos casos también las no indígenas) que —entre otras cosas— buscan asegurar su capacidad de decidir sobre los territorios que habitan y los recursos que estos contienen.

De esta manera, inversionistas globales, gobierno central, gobiernos subnacionales y poblaciones organizadas se encuentran, negocian y enfrentan en los territorios que albergan recursos naturales no renovables, hoy muy demandados en los mercados internacionales. Es importante recalcar que no existen territorios naturales, sino, más bien, territorios sociales —o proyectos de territorios sociales— propios de los diferentes actores sociales que habitan en cada espacio. La actividad humana y la hegemonía de unos grupos sobre otros son las que —a lo largo del tiempo pero también siempre de manera temporal— definen las fronteras y las modalidades de ocupación del territorio y el uso que se da a los recursos naturales que en él se encuentran.

En todos los casos, el tema en cuestión es quién decide sobre el destino de esos territorios en cuanto que construcciones sociales de gran densidad histórica. Y cómo es que se toman estas decisiones. Y cuál es el peso de las industrias extractivas en las decisiones que se vienen tomando recientemente sobre tales territorios. INDUSTRIAS EXTRACTIVAS, GLOBALIZACIONES, AUTORIDADES, POBLACIONES Y TERRITORIOS EN LA HISTORIA

La intersección colaborativa o conflictiva en los territorios de múltiples tomadores de decisiones interesados en los recursos naturales es tan antigua como nuestra propia historia. Resumo de manera harto arbitraria la experiencia espacial peruana desde poco antes de la conquista:

(i) disputa precolonial entre un espacio sureño dominado desde Cusco y un espacio norteño dominado desde Cajamarca; (ii) articulación espacial colonial en torno a la minería en los Andes del sur y del centro y el control burocrático mercantil en la costa central pacífica (Lima); (iii) quiebra del espacio colonial por influencia de nuevas potencias productivas y comerciales globales que buscan acceso directo a puertos atlánticos; (iv) gran espacio surandino autónomo (Confederación Peruano Boliviana) abortado por las élites costeñas chilenas y peruanas; (v) guerra entre élites nacionales por el control del salitre en la frontera de las nacientes repúblicas del Perú, Chile y Bolivia; (vi) espacios pesquero marítimo costero y campesino surandino reconvertidos en espacios de producción y exportación de guano y lanas; (vii) Amazonía convertida en espacio proveedor de caucho, y ahora espacio proveedor de coca, oro y energía fósil e hidroeléctrica; (viii) cuencas y praderas altoandinas reconvertidas en espacios mineros.
Industrias extractivas, globalizaciones, autoridades, poblaciones y territorios en la actualidad

En la actualidad, en el Perú —como en los demás países de la región— se van configurando nuevos territorios en respuesta a la demanda internacional por commodities. En la configuración de estos nuevos territorios confluyen —como siempre— los inversionistas globales, los grupos nacionales de poder y los Estados.

Tres ejemplos:

La plataforma de plantaciones agroexportadoras de la costa centro norte

Los valles de la costa centro y norte del país son espacio de reconcentración de tierras para el establecimiento de plantaciones agroexportadoras de commodities agroindustriales demandados por los mercados internacionales. El Estado contribuye con infraestructura y con legislación para abaratar la mano de obra.

La plataforma hidrocarburífera dela Amazonía sur

La Amazonia sur se está convirtiendo en espacio de búsqueda y explotación de recursos hidrocarburíferos para responder a la múltiple demanda de energía para el transporte, los hogares y las industrias urbanas, los pobres del sur andino, la minería, los grandes proyectos petroquímicos y termoeléctricos y la exportación a mercados externos, que ahora podrían incluir el norte minero chileno.

El distrito minero energético de la sierra norte

Las praderas altoandinas de la sierra norte peruana se están convirtiendo en distritos mineros de oro y de cobre. La necesidad de energía para esos proyectos y la demanda del Brasil alimentan también su reconversión en espacios proveedores de hidroenergía.

Estos ejemplos peruanos de reordenamiento del espacio, de construcción y reconstrucción de territorios económicos y sociales desde la demanda global y las decisiones tomadas entre grandes inversionistas y los gobiernos centrales, tienen sus equivalentes en otros países de la región. Ejemplos. Convertir la Patagonia de Chile en espacio de generación de energía para la gran minería del norte y centro del país (Proyecto Hidroaysen en los ríos Baker y Pascua, en la XI Región). Convertir el espacio rural campesino/turístico del Salar de Uyuni en Potosí, Bolivia, en emporio industrial de baterías de litio para carros híbridos o eléctricos en los países del norte. La conversión de los territorios vitivinícolas de La Rioja, Argentina, en territorios mineros, y de las zonas sureñas de Neuquén en la nueva frontera de los hidrocarburos con los yacimientos de gas de esquisto de Vaca Muerta. Tomadores de decisiones y marcos institucionales

Quizá con la sola excepción de la Argentina, en donde las decisiones respecto de los grandes proyectos extractivos setoman en los gobiernos provinciales, en toda América Latina estas decisiones son tomadas desde los gobiernos centrales o nacionales. Y esto es así pese a los distintos grados de descentralización existentes en varios países desde los años ochenta, pese al carácter federal de varios otros desde su fundación, y pese a la emergencia de nuevos actores sociales interesados en ser parte de las decisiones sobre el uso de los recursos naturales existentes en sus territorios.

El conflicto en torno al proyecto Mina Conga en Cajamarca ilustra la situación más general que experimentamos en la región. Mina Conga es un proyecto de la Empresa Yanacocha, que a su vez es propiedad de las empresas Newmont (Estados Unidos, accionista mayoritario) y Buenaventura (Perú, accionista minoritario). El Banco Mundial, a través de la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés), es accionista minoritario de la Empresa Yanacocha. La inversión programada asciende a casi cinco mil millones de dólares y, de concretarse, sería el proyecto minero más grande del país hasta la fecha.

En el sistema peruano de gestión de la minería, en vigor desde los años noventa, hay tres procedimientos clave para dar inicio a un proyecto como el de Mina Conga: (i) obtener la concesión, lo que se logra por derecho del peticionario; (ii) obtener el permiso de exploración mediante la aprobación del certificado ambiental; y (iii) obtener el permiso de explotación mediante la aprobación del estudio de impacto ambiental. Las tres decisiones las toma el Ministerio de Energía y Minas.

Así se aprobó Conga, sin participación del Ministerio del Ambiente ni del Gobierno Regional de Cajamarca ni de la población potencialmente afectada. Es que, como se señaló líneas arriba, el sistema de gestión de la minería se ha mantenido vigente desde los años noventa, pese a que desde entonces a la fecha el Perú ha establecido una autoridad ambiental (Consejo Nacional del Ambiente - CONAM primero, y Ministerio del Ambiente - MINAM después), ha emprendido un proceso de descentralización desde inicios de la década del 2000, y recientemente ha promulgado una Ley y Reglamento de Consulta.

Ahora, con la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE), la aprobación de la Ley y Reglamento de Consulta y la afirmación de facto del rol de los gobiernos regionales en los procesos de zonificación ecológica y económica y de monitoreo de los impactos ambientales y en las negociaciones en torno a los grandes proyectos mineros en Cajamarca, Moquegua y Tacna, se vienen dando los primeros pasos para modificar esta situación. Es decir, recién se están sentando las bases de un sistema de toma de decisiones sobre los grandes proyectos extractivos que tome en cuenta los otros recursos en los territorios así como la opinión de la población y de las autoridades locales.

Pero son pasos precarios y débiles, y con certeza reversibles. Por ejemplo, el gobierno peruano acaba de anunciar que catorce proyectos mineros serán excluidos de las consultas y tendrán facilidades para cumplir con los requerimientos burocráticos (como el estudio de impacto ambiental); también ha comunicado la renovación automática de una decena de concesiones petroleras, es decir —nuevamente— sin tomar en cuenta los nuevos marcos institucionales; y el propio Presidente de la República ha declarado que las comunidades aimaras y quechuas de la zona andina no serían indígenas sino agrarias, por tanto, los proyectos que las afectan no les tienen que ser consultados.Construyendo gobernanza y democracia territorial

El reto estratégico es afirmar esta emergente nueva institucionalidad para permitir que los múltiples actores que intervienen en un territorio acuerden o discrepen, negocien o disputen la gestión de los recursos naturales de esos territorios.

La afirmación de esta nueva institucionalidad se viene dando en medio deun debate sobre la mejor distribución de la renta generada por las actividades extractivas y sobre la centralidad que estas deben tener —o no— en las estrategias de crecimiento y bienestar de nuestros países. Las reformas de los marcos institucionales encuentran así un lugar tan importante como el de la diversificación económica en los debates actuales sobre transiciones posextractivistas en el Perú y en la región. Las discusiones en torno a los marcos institucionales y la orientación general de nuestras economías alimentan, a su vez, un debate de fondo sobre la calidad de la ciudadanía y la democracia en los territorios en donde se llevan a cabo las actividades extractivas.

El escenario actual es uno de vaciamiento de la democracia representativa para las poblaciones de esos territorios, porque las decisiones sobre los grandes proyectos extractivos que redefinen sustantivamente esos territorios se toman entre los sectores empresariales interesados y las autoridades nacionales, sin participación alguna de las poblaciones locales y las autoridades subnacionales, y con autoridades ambientales avasalladas por los otros sectores del Ejecutivo más interesados en la promoción de las inversiones y el uso de la renta pública que estas generan.

Una primera respuesta regional a este vaciamiento de la democracia representativa en los territorios ha sido el establecimiento de los presupuestos participativos, que permiten a las poblaciones locales participar en el planeamiento del desarrollo y la programación presupuestal en las zonas donde residen. Pero mientras la experiencia en varios países indica que estos mecanismos se están agotando tras haber sido apropiados por las autoridades y convertidos en una suma de procedimientos burocráticos adicionales, surgen otros que plantean retos conceptuales y procedimentales mayores, sobre todo en el terreno de la gestión de los territorios y sus recursos. Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participación en el proceso de evaluación de los estudios de impacto ambiental (las audiencias en el Perú) que ya tienen décadas. Pero también la inclusión de mecanismos de participación en los procesos de zonificación y ordenamiento territorial y en el monitoreo de los impactos ambientales de proyectos mineros en curso.

Varios países han dado pasos hacia la institucionalización del derecho de consulta previa, libre e informada a las poblaciones indígenas sobre las decisiones públicas que las afectan. Pasos ciertamente débiles, negociados, limitados, pero pasos al fin y al cabo.

Son todos elementos —unos más nuevos que otros— que hablan de la posibilidad de desarrollo de una nueva democracia y una nueva gobernanza de los territorios en la que todas las partes interesadas encuentren un asiento en la mesa.Pero, al menos en el Perú, el escenario es también uno de presencia muy desigual del Estado en el territorio, con una menor densidad en aquellos ámbitos más rurales y más pobres, que son paradójicamente los que concentran gran parte de la actividad extractiva y energética. De hecho, en el caso peruano, el mapa de las concesiones mineras se superpone con el de la mayor pobreza y la menor densidad del Estado.

En suma, frente a una democracia vaciada de contenido, un Estado capturado por los grandes inversionistas y marcos institucionales en los cuales las poblaciones y las autoridades locales y regionales no tienen lugar —y en medio de los conflictos sociales y políticos que tal situación genera—, emerge una respuesta que apunta al diseño de otros marcos institucionales. En estos nuevos marcos, no solo se reordenan instrumentos de gestión y competencias de diversos ámbitos de gobierno, sino que se abren o fortalecen espacios efectivos de democracia directa que nos permiten vislumbrar la posibilidad de una ciudadanía y una gobernanza democrática de los territorios que contienen los recursos naturales que hoy interesan al mundo.

 Publicado en (Quehacer N° 190 Abr-jun 2013)



Frontiers of land and water governance in urban regions



 

Artículo publicado en Water International ©

A society that intensifies and expands the use of land and water in urban areas needs to rethink the relation between spatial planning and water management. The traditional strategy to manage land and water under different governance regimes no longer suits the rapidly changing environmental constraints and social construction of the two key elements in urban development. The dynamics of urban development and changing environmental constraints cause an urgent need for innovative concepts in the overlapping field of land and water governance.1 The claim for more space for rivers for flood retention (Hartmann, 2011) and environmental protection (Moss & Monstadt, 2008), the fragmentation of the drinking water sector (Moss, 2009), or unsolved upstream–downstream relations (Scherer, 1990) are illustrative of these dynamics. Therewith, increasingly, water management steps into the governance arena of spatial planning, and spatial planning needs to reconsider its notions of water issues.Particularly in urban regions, engineering and technical solutions of water management reach their boundaries; new frontiers for the common governance of land and water emerge (Figure 1). Although agriculture remains important for land and water governance (Calder, 2005), and it is the biggest consumer of water and occupies large areas of land, this





special issue focuses on the urban realm because in the tense relation between water and land, the need for innovative approaches is more urgent. Urban regions are intensively used by many different stakeholders with competing interests, so that frictions between socio-economic dynamics and environmental constraints of land and water are more complex and more intense. Hence, the challenges of finding creative and path-breaking solutions in those areas are most pressing.
Resolving and dealing with such tensions and frictions asks for a reconsideration of the traditional institutional divide between spatial planning and water management. New governance schemes need to be found that are complementary to those traditional institutions. Water management and spatial planning usually pursue essentially different modes of governance: water management traditionally relies on engineering and technical solutions, spatial planning usually mediates between competing interests without having its own strong institutional capacities (Hartmann & Driessen, 2013; Moss, 2004). Spatial planning is thereby more comprehensive and meta-disciplinary than water management, which tends to be more specific and sectoral (Moss, 2009). Whereas water engineers aim to control and regulate the water sector, spatial planning aims for the coordination and integration of many different sector activities (Hartmann & Juepner, 2014).
There is an ongoing academic discussion on connecting and integrating sectors and subsectors in the field of water management (Dyckman & Paulsen, 2012; Gleick, 2000; Wiering & Immink, 2006). What exactly integrated water resource management (IWRM) means, and what should be integrated in what, remains vague (Biswas, 2004). But a call to involve other disciplines has been issued, in a much broader context than just water management (Loucks, 2000). Others promote an integration of ‘natural systems’ (water and land) in the ‘human systems’, involving economy, policy, institutions and others (Jønch-Clausen & Fugl, 2001). Calder notes in Blue Revolution that the ‘revolution in the way land and water are managed’ (Calder, 2005, p. 1) is a philosophical one, changing the way society regards water. He acknowledges the need to invent governance schemes to deal with this revolution. However, his investigation of integrated land and water resources management focuses on forests and agricultural aspects. Another debate centres on legal integration of water issues in order to create more comprehensive water laws (Hartmann & Albrecht, 2014; Gilissen, van Rijswick, & van Schoot, op. 2009; Heer et al., 2004; Jong, 2007).
Edelenbos et al. pursue a broader perspective on water governance, including also Delta regions, spatial planning. They discuss the connective capacity of water (Edelenbos, Bressers, & Scholten, 2013b), and state in their conclusion that water governance systems are ‘complex, multilevel systems, heavily intertwined with other physical, social, political and economic subsystems’ (Edelenbos, Bressers, & Scholten, 2013a, p. 333). They call for continued work on resolving the fragmentation in the water sector, acknowledging that connection is not the ultimate answer to water governance (p. 344). Billé identifies four common illusions and misbeliefs of integrating and connecting the water sector with other environmental governance by referring to integrated coastal zone management (ICZM) (Billé, 2008). He shows, first, that governance problems are not solved by bringing all stakeholders to a round table; second, there is not one manager; and third, the public interest is not easily identifiable, and more knowledge does not necessarily solve governance problems (‘positivist illusion’). Governance schemes instead need to respond to the specific governance problems; or as Edelenbos et al. phrase it: water governance needs to be ‘aware of the problems with existing boundaries in water governance’ (Edelenbos et al., 2013a, p. 349). Often, approaches focus instead on the institutional boundaries of land and water management (Grigg, 2008).



Environmental constraints and new governance frontiers

Frontiers of land and water governance emerge along the physical boundaries between land and water: along horizontal boundaries on riverfronts and coastlines, along vertical boundaries between groundwater or water infrastructure and surface land use, and along fluid boundaries in floodplains and due to changing sea levels. Figure 2 illustrates the three frontiers schematically. Along these physical boundaries, land and water issues overlap in the urban realm and create new governance frontiers.






In order to make the analytical concept of ‘governance frontiers’ clear, it is vital to distinguish between a frontier and a boundary. A boundary is something that indicates or fixes a limit or extent; a frontier comes with different meanings: it is a region that forms the margin of settled territory, the farthermost limits of knowledge, a division between different or opposed things, or a new field for developmental activity. So, on the one hand, frontiers of land and water governance refer to land and water as opposed to each other; but more importantly, they also express that the common governance of land and water is a field for development and research.

Vertical frontiers

The vertical boundary between land and water is between groundwater and water infrastructure below and land use above.2 Often the interactions between urban land uses on top and water below, like drinking water supply, pipes for freshwater and sewage that enable land uses, or pollution of ground water, occur quite unnoticeably. The surface is the boundary between water below and land on top. However, socio-economic and environmental changes challenge this boundary in various ways. Three contributions in this special issue show the scope of governance challenges on this vertical frontier.
Cuadrado-Quesada explores, with examples from South Australia and Costa Rica, how land uses and groundwater interfere and what in these cases are the specific governance challenges. This paper therewith combines an analysis of the regulatory framework with the issue of participation.
Hartwich, Bölscher and Schulte present a very specific example of a vertical governance frontier between land and water. Short rotation coppices reduce the groundwater level significantly during the growth period (Perry, Miller, & Brooks, 2001). From a governance perspective this raises questions about how to allocate and distribute the advantages and disadvantages of those effects. Hartwich et al. analyse in particular the dimensions of efficiency and effectiveness.
Schmidt connects regional governance and water supply and wastewater disposal in three different case studies in Germany: Berlin, the Ruhr and Frankfurt (Main). This contribution comprises an introduction into how Germany organizes the two fields of governance and regional planning and water management separately. Schmidt identifies the inherent need to address land and water with a comprehensive governance approach.
The three contributions in this section of the special issue illustrate that the vertical boundary between land and water can become more permeable because of the various and not always obvious interdependencies between land use on top and water issues below. In order to find appropriate governance schemes for this frontier, one needs to tackle problems that are not visible in the first place and situations of externalities and long-term effects. This will most likely make it more difficult to activate stakeholders and reach commitment within a certain governance arrangement.

Horizontal frontiers

The horizontal boundary of land and water establishes itself along riverfronts and coastlines. In terms of governance, such areas are usually contested terrains: tourism, environmental protection, real estate development and others issues are in conflict with regard to the use of land and water. In fact, analytically one can observe various governance frontiers between spatial planning and water management established along waterfronts. Two contributions discuss the governance challenges at the horizontal frontier at rivers and the coastline.
Levin-Keitel offers a cultural perspective on urban riverscapes. Using two examples from southern Germany – the cities of Ratisbon and Nuremberg – she searches for the role of culture (i.e. norms and values) in integrated planning processes of urban riverscapes and discusses the dynamic cultural complexes when dealing with urban riverscapes. Levin-Keitel illustrates different cultural imprints of water governance and land governance. This helps in understanding the challenges (and need) for a more integrated riverscape management.
Van den Berghe and De Sutter present a very interesting and very specific horizontal frontier of land and water governance: the case of Flanders’ coastal region. Their analysis helps one to understand how effective and efficient coastal management is challenged by historically and geographically established lock-in situations.
Finally, there are many examples of extending horizontal frontiers of land and water governance in urban regions that show the increasing intensity and importance of developing appropriate governance schemes for those areas. Conflicts of interest result from economic and ecological functions of waterways and shorelines competing with interests of land-use planning. The complexity of such problems has been addressed previously in discussions around ICZM (Billé, 2008) or marine spatial planning, but, particularly in urban areas, governance schemes need to address the increasing socio-economic (e.g., waterfront development projects, floating homes, etc.) and environmental dynamics (e.g., sea level rise, water quality, etc.) along the physical boundary between water and land.

Fluid frontiers

Fluid frontiers between land and water governance refer to situations where the physical boundary between land and water is changing permanently or temporarily (Brown & Damery, 2002; Hartmann & Spit, 2012). This predominantly is the case with storm surges, sea-level rise, but also with the desiccation of lakes (e.g., Aral Lake). In addition, climate change affects water issues in many ways and diminishes or changes boundaries between land and water, which calls for new governance solutions. Fluid boundaries between land and water question existing governance schemes in specific ways. The most prominent fluid boundary in urban regions is certainly flooding, especially because many urban areas are located on large water bodies (Hartmann, 2011). Three contributions address the fluid frontier from different methodological perspectives, covering examples from different continents.
Tempels and Hartmann reflect on this frontier through the lens of the concept of co-evolution. This is a theoretical contribution on the trade-off of flexibility with robustness in flood risk management. The stance taken by Tempels and Hartmann is that floods need to be regarded not as purely technical water management issues, but rather in the context of interacting (i.e. co-evolving) systems: namely land and water.
Hetz and Bruns apply the theoretical concept of lock-in to urban planning in Johannesburg. They discuss informal growth, land policies and how they interact with urban flooding. Thereby issues such as distributional injustice are addressed. The authors provide insights into the constrains with regard to adaptive planning for climate change.
Norton and Meadows present a case where different governance frontiers interact. At the Great Lakes in the United States and Canada, tidal movements affect land uses on the shorelines. Norton and Meadows explain the complex institutional and legal consequences of this interaction of land and water. This case is specific for the Great Lakes, but the effect on affluent land (in a literal sense) is also of interest for regions that will suffer from sea-level rise.
These three contributions explain why water management but also spatial planning cannot rely on established and well-rehearsed procedures and institutions in the face of fluid frontiers. Instead, new governance schemes are required (Dworak & Görlach, 2005). Entrenched lock-in situations need to be overcome (Wesselink, 2007).



Governance challenges frontiers of land and water governance

The above distinction of vertical, horizontal and fluid governance frontiers of land and water is an analytical framework that reveals the different governance challenges. Whereas the horizontal frontier has to deal with governance problems that are very long-term and rather invisible, or, at least where causes and effects are not always obvious, the vertical frontier is one of high levels of socio-economic and environmental dynamics. The governance challenges along the fluid frontier, however, need to overcome entrenched lock-in situations and deal with uncertainty and normativity of flood-risk perceptions in a particular way. The examples illustrate the scope and urgency of these frontiers and the urgency for a quest for innovative governance approaches to address these frontiers.
Tejo Spit
Urban and Regional Research Centre Utrecht (URU), Utrecht University, Utrecht, the Netherlands
Emails: t.hartmann@uu.nl and t.j.m.spit@uu.nl
Thomas Hartmann
Urban and Regional Research Centre Utrecht (URU), Utrecht University, Utrecht, the Netherlands
Emails: t.hartmann@uu.nl and t.j.m.spit@uu.nl



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Acknowledgement
This special issue is an outcome of the international academic summer school of the German Academy for Spatial Research and Planning (Akademie für Raumforschung und Landesplanung, ARL). It took place in August 2013 and assembled a number of PhD students and professors, all active in research on the issue of governance of land and water. Most contributions in this special issue stem from this summer school, which was organized at Utrecht University by the two guest editors. The guest editors and authors are grateful that Water International supported them in bringing their efforts together in this special issue, in particular because it provided many younger authors a chance to publish their work.

Notes
1. Governance describes a collaboration of public and/or private actors that aims to realize collective goals (Benz, 2005). A mode of governance is understood here as a particular arrangement of (public and/or private) actors embedded in certain institutions (context, legal framework), and a specific approach to the content (the object) (Driessen, Dieperink, Laerhoven, Runhaar, & Vermeulen, 2012).
2. Although some water infrastructures are also on the surface, the main infrastructural grid is considered as below surface.

References

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26. Perry, C. H., Miller, R. C., & Brooks, K. N. (2001). Impacts of short-rotation hybrid poplar plantations on regional water yield. Forest Ecology and Management, 143, 143–151. doi:10.1016/S0378-1127(00)00513-2 [CrossRef], [Web of Science ®], [CSA]
27. Scherer, D. (1990). Upstream downstream: Issues in environmental ethics. Philadelphia, PA: Temple University Press.
28. Wesselink, A. (2007). Flood safety in the Netherlands: The Dutch response to Hurricane Katrina. Technology in Society, 29(2), 239–247. doi:10.1016/j.techsoc.2007.01.010 [CrossRef]
29. Wiering, M., & Immink, I. (2006). When water management meets spatial planning: A policy-arrangements perspective. Environment and Planning C: Government and Policy, 24, 423–438. doi:10.1068/c0417j [CrossRef], [Web of Science ®]

Radar Latinoamericano: Cómo enfrentar la crisis del agua

By María Elena Hurtado




Para muchos científicos, el anuncio de la NASA el mes pasado de que el derretimiento de la Antártica no tiene vuelta atrás es la mejor prueba del impacto que ya está causando el calentamiento global.

En el continente americano los pronósticos del último informe del IPCC indican que la escasez de agua para el consumo humano, la agricultura, la hidroelectricidad y la industria se hará más aguda en las regiones semiáridas, los países andinos y América Central, porque lloverá menos y hará más calor [1].

A esto se sumará una creciente demanda por el agua a medida que crezca la población, la superficie regada y actividades productivas como la minería, que la requieren en grandes cantidades.

La calidad del agua también puede empeorar por los distintos fenómenos asociados al cambio climático.

Más desechos químicos e industriales llegarán a ríos y lagos, arrastrados por escurrimientos causados por precipitaciones extremas o por infiltración de agua salada al subir el nivel del mar, mientras que los acuíferos con un disminuido volumen de agua serán menos capaces de diluir contaminantes.

Los países de nuestra región ya están tomando medidas para reducir el desfase entre la cantidad de agua que hay y la que se usa, así como para también prevenir que se contamine. De todos modos, aún falta mucho por hacer para asegurar la disponibilidad de agua limpia en los años que vienen.
Planes de largo plazo

De partida, todos los latinoamericanos tenemos que entender que el agua con la que contamos y con la contaremos no es ilimitada y que, por lo tanto, hay que usarla y administrarla sabiamente como también distribuirla lo más equitativamente posible.

De lo contrario el número de conflictos por el agua escalará. Sin ir más lejos, en mayo 116 personas fueron heridas en la localidad de San Bartolo Ameyanco, Ciudad de México, cuando sus habitantes intentaban detener el desvío del manantial del poblado por parte de las autoridades del agua [2].

Al mismo tiempo, es un deber de los gobiernos y las comunidades hacer planes de largo aliento para adaptarse al impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos, mitigar sus efectos y proteger a los sectores más vulnerables.


Los planes necesitan asentarse en datos firmes. ¿Cuánta agua existe? ¿Cuánto se está extrayendo y para qué? ¿Falta agua y dónde? ¿Está contaminada o puede serlo? ¿Cómo se recargan las napas subterráneas? ¿Qué infraestructura tenemos? ¿Cómo podemos mejorarla?

Las preguntas suman y siguen: ¿Qué falta hacer para garantizar el derecho al agua? ¿Qué habría que hacer para aumentar la resiliencia frente al cambio climático?

Como me dijo un experto, “hay un montón de investigación que hacer, porque si encontramos las teclas correctas para cada situación podremos apretarlas”.

La mayoría de las medidas de adaptación vinculadas al agua deben tomarse a nivel de la cuenca —desde la fuente a la desembocadura— pero siempre alineadas a las políticas y prioridades nacionales y considerando las necesidades y el comportamiento de los usuarios.
Malas prácticas en la región

En general, los países de América Latina y el Caribe tienen códigos de aguas, pero con frecuencia los implementan mal o no tienen herramientas o instituciones adecuadas y fuertes para fiscalizar su cumplimiento.

Ecuador, por ejemplo, tiene una ley de aguas que no tiene nada que envidiarle a la de países europeos pero, por falta de capacidad, no mide ni la mitad de los contaminantes de las fuentes.

Las autoridades a menudo no tienen el poder político suficiente para enfrentarse a industrias poderosas como la minería o la agroindustria que están contaminando o mermando el agua de los acuíferos. Tampoco tienen el presupuesto necesario para instalar redes de monitoreo del agua.

Otra de las grandes amenazas a la gestión coordinada de los recursos hídricos es la rigidez de las leyes, instituciones y sistemas existentes de manejo, almacenamiento y distribución del agua que ya no son adecuadas para un escenario de variaciones de lluvias y temperaturas.

La Laguna del Laja, el embalse natural más grande de Chile, se llena por agua lluvia y por el derretimiento de los glaciares.

Ambos aportes han disminuido por el cambio climático lo que, sumado a la sobreexplotación del recurso, tiene a la laguna con solo 6,9 por ciento de su capacidad. Pero los derechos de extracción otorgados a una central hidroeléctrica y a los regantes siguen siendo los mismos.

El convenio para gestionar los recursos hídricos de la cuenca del Laja data del año 1958 no incluye el monitoreo de la dimensión ambiental, por ejemplo cuál es el volumen de los acuíferos o cómo se recargan las napas subterráneas [3].
Enfoque sostenibles
El monitoreo, la vigilancia y la protección de la calidad del agua, así como el uso racional, y su vinculación al suelo, el bosque y la protección de áreas de recarga de agua forman parte de la Gestión Integrada de Recursos Hídricos, que es el enfoque en boga hoy [4].

Este enfoque toma en su conjunto a los diferentes usos del agua, como agua potable y saneamiento para la población, agricultura, industria, hidroelectricidad y los efectos que uno tiene sobre el otro.

Los expertos señalan a Brasil como un país que se destaca en este aspecto [5]. Y también a Colombia, donde las regiones manejan sus presupuestos hídricos en forma autónoma, cobran derechos de extracción e invierten parte de lo recaudado en el manejo de la cuenca.

El río Las Ceibas, que baja por profundos desfiladeros desde lo alto de la cordillera oriental de Colombia ha sufrido por falta de agua en verano, cuando baja el caudal del río, y en invierno porque arrastra demasiados sedimentos por la erosión causada por la ganadería y la agricultura [6].

Hace cinco años se está ejecutando un plan de manejo de la cuenca financiado localmente que incluye compra de predios para reforestar, evitando así la erosión. También contempla asistencia técnica a campesinos sobre cómo producir alimentos y criar ganado sin afectar los recursos hídricos.

Costa Rica también tiene una política muy innovadora de manejo de agua que empezó en los años 90.

Consiste en que el Estado paga a usuarios que viven en la parte alta de la cuenca para que mantengan el bosque, usando recursos obtenidos de un impuesto especial a la gasolina. En otras palabras, cobra por algo malo para el medio ambiente y lo invierte en algo bueno.

Las buenas iniciativas recién mencionadas reflejan como distintos países están abordando en la práctica algunos de los elementos de la gestión integrada de recursos hídricos.

El impacto del cambio climático sobre la disponibilidad de agua hará aún más necesario el manejo eficaz de este recurso. Las medidas de adaptación y mitigación a largo plazo pueden ser difíciles y competir por recursos escasos pero más vale no ignorarlas.


La periodista María Elena Hurtado, basada en Santiago, Chile, se especializa en tendencias, innovaciones y políticas de ciencia y tecnología, desarrollo y educación en América Latina y el mundo. Escribe para SciDev.Net y otros medios digitales.

References

[1] Borrador final del IPCC AR5 sobre Sudamérica y Centroamérica, marzo 2014 (PDF, en inglés)
[2] Acceso al agua potable genera conflicto en San Bartolo Ameyalco, SDPNoticias.com, 21 de mayo 2014
[3] Conflictos por el agua: El caso de El Laja, El Desconcierto.cl 30 de mayo 2014
[4] Gestión Integrada de Recursos Hídricos (GIRH), Depto. De Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas (ONU-DAES)
[5] Water resources management in Brazil, Agencia Nacional de Aguas, Brasil
[6] Río Las Ceibas: es nuestro por eso lo defendemos, Huipaz, 7 de mayo 2014


Este artículo fue publicado originalmente en SciDev.Net. Lea la versión original aquí.

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