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Publicado en la edición Nº 162 de LRA


Laureano del Castillo


La actual legislación sobre el agua no se adecúa a la realidad tan diversa que tiene nuestro país. Esa es una de las primeras y más rotundas conclusiones que surgieron de una mesa redonda que realizó LRA, en su número 159 (febrero de 2014), donde se recogieron las opiniones de varios expertos sobre la promulgación de la Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua y sobre la normativa nacional en torno al agua y su gestión.

El investigador Jan Hendriks, uno de los participantes de la mesa redonda, resumía la dificultad de aplicar los conceptos de la Ley de Recursos Hídricos así: «Desde la ANA se buscan normas para concretarlos; sin embargo, se topan con realidades que no se adecúan a estos nuevos conceptos, o quizá estos no se adecúan a dichas realidades. Entonces se suceden normas que intentan conseguir que la ley y la realidad se acerquen».

Esta verdad inobjetable queda demostrada en un libro que ha sido publicado recientemente: El derecho y la gestión local del agua en Santa Rosa de Ocopa, Junín, Perú(2), cuyo autor es Armando Guevara Gil, profesor de derecho en la Universidad Católica. La obra —su tesis doctoral— es el resultado de un minucioso trabajo de investigación y de varias temporadas compartiendo en el campo los conocimientos y la experiencia de los campesinos y agricultores de esa parte del valle del Mantaro.

El derecho es una realidad viva

El libro intenta mostrar «cómo los santarrosinos se las han ingeniado para regular localmente el aprovechamiento del agua». Recurriendo al concepto de la interlegalidad3, en un extenso recorrido histórico, Guevara nos lleva de la mano al descubrimiento del derecho como una realidad viva y no —como habitualmente se lo enfoca— como un conjunto de normas ordenadas, sistematizadas y hasta anquilosadas; por el contrario, la obra muestra cómo en el mismo espacio pueden convivir, y de hecho coexisten, distintos sistemas normativos: el oficial, el tradicional y el andino. Precisamente, el aspecto más destacado es que esos diversos órdenes normativos interactúan entre sí y, por supuesto, esa interacción es permanente.

La investigación se empeña en mostrar, a través del caso estudiado, que no se trata solo de normas, sino de la forma en que se usa el derecho y cómo se lo interpreta. En palabras del autor: «La ley no se aplica. Se razona, se interpreta y se debate en el curso de la acción social, y es en ese fragor que adquiere diversos significados». Los relatos y las anécdotas ilustran claramente esa forma de actuar. Por ejemplo, esto se evidencia cuando se narra un episodio en el pueblo de Huanchar, para cuyos pobladores lo importante «era entroncar el derecho actual de su pueblo con la concesión de uso obtenida por uno de sus antepasados: don Emilio». Hay casos, además, en los que se muestra que hasta los mismos funcionarios oficiales actúan contra el texto legal, aunque teniendo como motivación la eficiencia en la gestión del agua.

Construyendo una institucionalidad del agua

La aproximación que Guevara desarrolla en el libro (enriquecida por una seria y profunda reflexión teórica con la que empieza el texto) es sumamente útil, además, por otra razón. Ahora que se están tratando de construir y fortalecer en el país los llamados consejos de recursos hídricos de cuenca, es importante reconocer la existencia de organizaciones que, en ámbitos más reducidos, vienen gestionando el agua con eficiencia. Esa realidad, y las consecuencias que de ella derivan, no son percibidas por los legisladores y los funcionarios encargados de la aplicación de la legislación nacional. Lejos de recoger esa realidad y aprovechar la existencia de organizaciones tradicionales o no tan tradicionales (como es el caso de los comités de regantes y de las comisiones de microcuencas), se piensa que la gestión del agua empieza con la aplicación de la Ley de Recursos Hídricos.

La lectura del texto, por el contrario, nos permite ver la importancia de aplicar un esquema inverso al oficial, es decir, de construir la institucionalidad de los consejos de cuenca desde las realidades y organizaciones existentes y en pleno funcionamiento. Se trata, entonces, de pasar del esquema de «arriba-abajo», hacia otro más realista y democrático: «de abajo hacia arriba».

El riego no solo es hierro y cemento

El texto también sugiere reconocer la importancia de las formas locales de gestión del agua, que han peleado su espacio ante los reiterados intentos del sistema legal por desplazarlas. Esto nos permite distinguir una realidad poco conocida desde Lima: la existencia de organizaciones que gestionan el agua, realizan obras hidráulicas y se encargan de su mantenimiento sin que el Estado haya participado. Incluso, algunas de estas organizaciones son anteriores a la formación del Estado peruano. Esto se grafica plenamente en las palabras de uno de los entrevistados por Guevara: ante la exigencia del pago de una tarifa por parte de la autoridad del agua, el comunero responde: «Es a nosotros a quienes deberían pagarnos por haber abierto la acequia principal».

El texto comentado es útil también para mostrarnos —a algunos profesionales, formados en la gestión del agua— que los sistemas de riego no son solamente canales y obras civiles (ni, menos, solamente hierro y cemento): como afirma Jan Hendriks en una reciente presentación del libro, estos son una realidad social y organizacional donde se desarrolla una serie de reglas de juego, derechos y obligaciones con respecto a la fuente de agua, los turnos de riego, los aportes para el mantenimiento de los canales, la vida democrática de la organización, etc.

Para los abogados y profesionales vinculados al derecho, las reflexiones y experiencias contenidas en el libro son también motivo para entender que el derecho tiene que considerar que existen otras realidades, otros actores y otras formas de organización y de funcionamiento social, que también se necesitan reconocer y entender. Para algunas personas, siempre será más cómodo aplicar las normas que otros han elaborado y que, cuando se tiene algo de poder, simplemente se deben imponer a los demás. En la actual gestión del agua, este es un paradigma que debemos romper.

Notas

1 Director ejecutivo del Cepes.

2 Editado por la Universiteit Van Amsterdam y el Instituto de Promoción para la Gestión del Agua —Iproga— (Lima, 2013).

3 Se refiere a que el funcionamiento de los grupos sociales se encuentra formado por la intersección de diferentes órdenes legales; por diferentes espacios legales que se superponen y se mezclan en nuestras mentes y acciones.



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Publicado también en Inglés

Horas antes del inicio de Katoomba Meeting XX en Lima, CDKN organizó un taller para presentar las experiencias y conclusiones del proyecto “Acuerdos recíprocos de agua” que se lleva a cabo en Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Costa Rica y Perú, el cual es liderado por Fundación Natura de Bolivia y Rare Conservation. Jorge Villanueva de CDKN reporta desde Perú.

Tradicionalmente, los Pagos por Servicios Ambientales han sido concebidos como una transacción comercial, que se fundamenta en el pago que los miembros de una sociedad realizan por los beneficios que reciben de los ecosistemas. Sin embargo, en la cultura andina, especialmente en lo referido al agua, este modelo de mercados y pagos por un recurso que siempre se ha tenido y usado no tiene mucho sentido.

En vez de ello, hablar de reciprocidad y corresponsabilidad entre quienes hacen uso del agua en una cuenca, orienta la mirada hacia un “trabajo en conjunto” para obtener un beneficio común, lo cual facilita el entendimiento entre los diferentes usuarios del agua. Prueba de ello son los Acuerdos Recíprocos por Agua (ARA), esquema que nació en Bolivia –y que actualmente es apoyado a través de un proyecto financiado por CDKN- producto de la necesidad de garantizar la provisión y calidad del agua para el riego y uso doméstico de los usuarios de la cuenca baja, a través de la conservación de ecosistemas esenciales en la parte alta que proporcionen a su vez beneficios económicos para quienes se encargan de cuidar dichos ecosistemas.

De acuerdo a Niguel Asquith, de la Fundación Natura Bolivia, “Aunque los usuarios de la parte baja de una cuenca pagan en efectivo un pequeño monto de dinero por el cuidado del agua, este dinero no se da en efectivo a las personas de la cuenca alta, sino en proyectos de desarrollo”. Estos proyectos son importantes para un desarrollo compatible con el clima dado que al cuidar de los bosques en las zonas altas se contribuye con la mitigación del cambio climático. Asimismo, permiten migrar de una agricultura tradicional muy dependiente de las lluvias, hacia actividades productivas alternativas (y no dependientes del clima) como la apicultura, que les permite adaptarse a los cambios climáticos.

Vale señalar que el aporte económico es voluntario y se deriva de un acuerdo social, donde los actores son quienes deciden el valor correcto a pagar.

Ver entrevista a Nigel Asquith acerca del modelo ARA en Latinoamérica.

Orgullo por conservar

Un aspecto clave en la aplicación del modelo ARA es el enfoque de comunicación empleado a nivel local, llamado “PRIDE”, de Rare Conservation, el cual, a través de campañas realizadas a lo largo del proyecto, busca inspirar en una comunidad el orgullo por la naturaleza que los rodea y por las peculiaridades del ecosistema donde viven.

Al aprovechar el interés y orgullo que una comunidad siente con relación a sus propios recursos, se facilita el camino hacia la aplicación del modelo ARA, el cual se basa en la reciprocidad y corresponsabilidad por un bien común.

Tal como lo señala Gabriel Jiménez, Alcalde del Gobierno Municipal de Quirusillas en Santa Cruz (Bolivia), el proceso se inició con la capacitación y concienciación a los habitantes de la comunidad sobre el amor a la naturaleza y a la biodiversidad. “Este proceso se consolidó luego con el aporte económico voluntario de las personas [de la cuenca baja] para preservar las principales fuentes de agua y el bosque”. De esta manera, cuando se propuso el modelo ARA, la comunidad lo acogió sin problemas, como algo lógico y natural.

Ver entrevista al Alcalde de Quirusillas, Gabriel Jiménez, acerca del modelo ARA en su comunidad.

Replicar para crecer

Sin embargo, ¿cómo lograr adaptar un modelo diseñado para funcionar a pequeña escala, con pequeños propietarios individuales de tierras, para abarcar millones de hectáreas? De acuerdo a Niguel Asquith la idea no es concentrarse en escalar el modelo para que sea usado en un área mayor, sino buscar su réplica de un municipio a otro, una y otra vez, lo cual sí es posible en la región andina. De esta manera, algo que se pensó inicialmente para funcionar en zonas de mediana altitud de Bolivia, viene funcionando también en algunas zonas de Perú, Colombia y Ecuador.

El sistema de ARA es bastante simple, no requiere de mayores análisis económicos ni de costos de oportunidad, lo cual va en la línea de que se trata de un modelo que no apela principalmente al factor económico sino al de reciprocidad, donde el factor económico es un co-beneficio. Asimismo, esta simpleza permite su adopción por parte de otros municipios y por lo tanto su replicabilidad.

Algunas conclusiones del taller
Actualmente el modelo ARA viene siendo implementando en 31 municipalidades de Bolivia, en un área total de 84 mil hectáreas, involucrando 2 mil familias.
El trabajo con socios ha permitido aplicar el modelo ARA a 25 municipalidades de Perú, Colombia y Ecuador, cubriendo un área de 25 mil hectáreas adicionales.
Las percepciones sobre el modelo ARA versus el tradicional Pago por Servicios Ambientales (PSA) fueron: ARA=inversión, PSA=gasto, ARA=bien común y PSA=contrato económico.
Sobre la sostenibilidad del mecanismo, los usuarios del ARA presentaron un espíritu conservacionista y que tomaba en cuenta a las generaciones del futuro como motivación para seguir implementando el modelo. De otro lado, en los usuarios del PSA la motivación prioritaria era la existencia de un contrato económico.
La población beneficiaria de los ARAs presentaban un mayor conocimiento y conciencia de por qué se está conservando en comparación con los usuarios del PSA.
El modelo ARA y el de PSA son mecanismos complementarios, y su viabilidad depende del contexto nacional.
por: CDKN Global


Proyectos de agua para Ica: Vulneran el derecho de las comunidades de Huancavelica


Eddie Rosazz

Artículo escrito por Beatríz Salazar(1) para La Revista Agraria

En LRA 159(2) cuestionamos que el Gobierno declarara 2014 como Año de la Industria Responsable y el Compromiso Climático, mientras impulsa inversiones a costa de la flexibilización de los estándares ambientales y promueve concesiones forestales en la Amazonía, que permiten la deforestación, e irrigaciones en la costa, que atentan contra la sostenibilidad ambiental.

En abril tuvimos otro ejemplo de esa contradicción: en un Consejo de Ministros descentralizado, realizado en Palpa (Ica), el ministro de Agricultura, Juan Manuel Benites, ofreció S/.650 millones para ejecutar obras hídricas «que permitan continuar con la provisión de agua a la actividad agrícola, lo que contribuirá a seguir sosteniendo el potencial agroexportador de Ica». Específicamente, se refirió a los proyectos Choclococha Desarrollado, el canal Ingahuasi y la presa Tambo.

Estos anuncios contarían con nuestro aplauso si no fuera porque se trata de proyectos ubicados en medio de un frágil ecosistema de bofedales en Huancavelica. Diversos estudios han advertido que dicho ecosistema estaría en riesgo debido a efectos del cambio climático y el diseño inadecuado del Proyecto Especial Tambo-Ccaracocha, construido en la década de 1950 y que sería ampliado de concretarse los anuncios del Gobierno.

La advertencia de varios estudios

Entre esos estudios destaca uno de Ingemmet(3), el cual advierte que «las reservas de agua en las altas cumbres andinas disminuyen por el retroceso de los nevados y la disminución de los deshielos a causa del calentamiento global», y estima que el aprovechamiento del actual sistema Choclococha tiene una eficiencia mínima, pues solo el 30% de las aguas represadas llegaría hasta los cultivos de Ica. Esto dejaría un amplio margen para mejorar el aprovechamiento de las aguas del actual sistema, sin necesidad de ampliarlo.

Un estudio de la Administración Local de Agua de Ayacucho4 advierte que «el río Pampas solamente recibe aportes de las aguas de la laguna Choclococha cuando hay un exceso de agua», y recomienda que «se efectúe en el corto plazo la determinación del caudal ecológico con énfasis en cada una de las subcuencas [...], situación que conllevará ajustar el balance hídrico de la cuenca». Otra recomendación es la de «realizar la estimación de la oferta hídrica de la cuenca en los próximos veinticinco años, considerando el efecto del cambio climático sobre la lluvia y temperatura con el fin de evaluar los escenarios en el futuro». Hasta donde sabemos, dichas recomendaciones no se han atendido aún.

Cabe mencionar que, según el Inventario de Glaciares y Lagunas difundido por la Autoridad Nacional del Agua (ANA) el año pasado, el glaciar que más superficie ha perdido desde 1970 es Chonta, ubicado en las inmediaciones del Proyecto Especial Tambo Ccaracocha, en Huancavelica. Aunque el aporte glaciar a las lagunas donde se origina el trasvase y a los bofedales en la zona es incierto, sería aplicable el principio de precaución, el cual manda que no se autorice una actividad, ni se otorgue un permiso, cuando no se tenga una identificación de los riesgos que dicha actividad provocará posteriormente5.

Vulneración al derecho al agua y a la consulta previa

Por si fuera poco, estos proyectos no cuentan con la aprobación del Gobierno regional de Huancavelica ni, mucho menos, de las comunidades campesinas en cuyos territorios se desarrollarían, lo que vulnera el derecho a la consulta previa en cumplimiento del Convenio 169 de la OIT y la Ley 29785. La Ley de Consulta es aplicable tratándose de medidas administrativas y proyectos que afecten directamente a las comunidades involucradas, como sucede en este caso. Cabe recordar que, en 2007, el Tribunal Latinoamericano del Agua determinó que la ejecución de estos proyectos vulneraba el derecho al agua de las comunidades huancavelicanas.

De ejecutarse los proyectos ahora priorizados, no se respetaría el artículo 15.5 de la Ley de Recursos Hídricos, que indica que los trasvases de agua de cuenca deben ser autorizados solo como último recurso, si no existieran otras alternativas.

Es muy probable que aumentar la oferta hídrica para sostener el potencial agroexportador de Ica no resuelva sus problemas de estrés hídrico a largo plazo. La principal causa de la situación crítica del acuífero es el aumento de cultivos de agroexportación —de alto consumo hídrico, como el espárrago—, que continuarán creciendo mientras sean actividades rentables. Así, en algunos años volvería a presentarse una situación de sobreexplotación del acuífero, incluso si se amplía el trasvase desde Huancavelica.

En LRA hemos cuestionado que, desde 1990, los gobiernos hayan invertido más de US$6 mil millones en megaproyectos de irrigación(6), subsidiando a los agroexportadores. Los S/.650 millones anunciados por el Gobierno para Choclococha Desarrollado, el canal Ingahuasi y la presa Tambo se sumarían a estos enormes subsidios, que servirían para «seguir sosteniendo el potencial agroexportador de Ica», como anunció el ministro Benites, quien no mencionó a los pequeños agricultores iqueños que producen para el mercado interno ni a la población urbana y rural de Ica, que ya enfrenta restricciones en su acceso al agua potable.

Un uso más equitativo y sostenible de estos recursos sería financiar el pago de servicios ambientales de regulación hídrica que las comunidades campesinas de la parte alta de la cuenca del río Pampas, en Huancavelica, proporcionan a los agricultores iqueños al conservar el ecosistema de bofedales, como lo reportamos en LRA 157(7); o financiar proyectos que mejoren la eficiencia de riego en Ica y reemplacen paulatinamente los cultivos de alto consumo hídrico por otros más adecuados a un territorio desértico como el iqueño.

La sobreexplotación del agua subterránea por los agroexportadores iqueños afecta no solo a las comunidades campesinas huancavelicanas: la población de Ica sufre restricciones en la provisión de agua potable y muchos centros poblados cuentan con el servicio sólo algunas horas al día. La solución más sensata pasa por gestionar la demanda del agua con criterios de sostenibilidad ambiental y equidad social, y no solo priorizar el aumento de la oferta de agua en beneficio de la agricultura de exportación.

Notas

1 Coordinadora del Observatorio de Cambio Climático del Cepes.

2 Rivera, Nelly; Salazar, Beatriz. «2014: ¿Año de la Industria Responsable y el Compromiso Climático?». La Revista Agraria 159, noviembre de 2013.

3 Peña, Fluquer; Sánchez, Mauro; Pari, Walter (2010). «Hidrogeología de la cuenca del río Ica (Regiones Ica y Huancavelica)». Ingemmet.

4 ALA Ayacucho (2010). «Evaluación de recursos hídricos superficiales de la cuenca del río Pampas».

5 Vargas, César. «Principios rectores del derecho ambiental». .

6 Eguren, Lorenzo (2014). «Subsidios a la agroindustria costeña: cifras millonarias». La Revista Agraria 160, marzo de 2014.

7 Salazar, Beatriz; Rivera, Nelly (2013). «La invalorable labor comunal para conservar los bofedales». La Revista Agraria 157, noviembre de 2013.

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