Los cambios en el uso de la tierra, tales como los asociados al desarrollo agrícola, las actividades extractivas, la explotación de combustibles fósiles, la explotación forestal, el desarrollo urbano, el aumento del turismo en áreas costeras, así como el sistema de tenencia de la tierra, deben atenderse mediante políticas efectivas de uso de la tierra que prevengan la degradación de la misma. Esto contribuiría a alcanzar los objetivos establecidos en el párrafo 40(b) del Plan de aplicación de Johannesburgo.

Puntos para recordar

•Se requieren políticas de planificación del uso de la tierra para detener y revertir la degradación de la tierra, así como para lograr el uso sostenible de los recursos renovables;
• Los acuerdos generales entre las partes interesadas a través de la discusión o difusión de sus derechos son más efectivos para las políticas de planificación del uso de la tierra que un marco legal técnicamente perfecto.
• La participación de las comunidades en la planificación del uso de la tierra puede ser muy útil para superar el reto de la asignación de títulos de propiedad de la tierra y proyectos catastrales para grupos minoritarios.
• Usos de la tierra como la agricultura, las actividades agroforestales, la producción ganadera, el desarrollo industrial y la minería, entre otros, deben integrarse a espectro de problemas socioeconómicos y ecológicos asociados con las políticas y la planificación del uso de la tierra.

Objetivo seleccionado

El informe GEO5 proporciona un análisis científico de problemas ambientales selectos y de las soluciones disponibles para enfrentarlos, incluyendo sus costos y beneficios tanto ambientales como sociales.
Una consulta intergubernamental y de partes interesadas, realizada como parte del proceso GEO5, estableció un Panel Asesor Intergubernamental de Alto Nivel para identificar y acordar los objetivos acordados internacionalmente que serían analizados como parte del proceso GEO5, para identificar las brechas en su consecución y para enmarcar la evaluación política regional. El Panel también proveyó consejo estratégico de alto nivel para guiar a los autores de los capítulos al evaluar las brechas en la consecución de los objetivos y para identificar las opciones de política para acelerar su logro.
La Consulta Regional de América Latina y el Caribe se celebró en la Ciudad de Panamá, Panamá, del 6 al 7 de Diciembre de 2010. Los participantes de la consulta seleccionaron un conjunto de problemas ambientales regionales, junto con un conjunto de objetivos acordados internacionalmente que fueron considerados como los más efectivos para atender esos problemas.
En el caso del uso y degradación de la tierra y desertificación, la meta seleccionada es el Plan de Aplicación de Johannesburgo, párrafo 40(b), cuyo texto es el siguiente:
Plan de Aplicación de Johannesburgo, párrafo 40(b)
“Formular y aplicar planes integrados de ordenamiento de la tierra y de uso del agua basados en la utilización sostenible de los recursos renovables y en la evaluación integrada de los recursos socioeconómicos y ambientales"

En años recientes ha aumentado la presión sobre el uso de la tierra a pesar de los objetivos internacionales para mejorar su gestión. Para detener y revertir la degradación de la tierra y contribuir a garantizar que los recursos renovables se utilicen de manera sostenible, se requieren políticas que permitan realizar actividades productivas con un impacto mínimo sobre los ambientes naturales. A este respecto, podrían ser valiosas las políticas sobre uso de la tierra que eviten la transformación ineficiente de los ecosistemas.
Con base en una revisión de experiencias actuales y pasadas en América Latina y el Caribe, el quinto informe de Perspectivas del Medio Ambiente a Nivel Mundial (GEO5) recomienda un grupo de opciones de política relacionadas con la planificación multiescala del uso de la tierra.

Opciones de políticas

Los cambios en el uso de la tierra, ocasionados por una población creciente, patrones cambiantes del clima, el desarrollo económico y los mercados globales, tienen repercusiones considerables en todo el mundo, y la región de América Latina y el Caribe (ALC) no es la excepción. Se requieren políticas de uso de la tierra que involucren la participación de las partes interesadas, reglamentos e instrumentos financieros para sustentar el progreso sostenible de las actividades socioeconómicas, reducir los riesgos de desastres, fomentar una situación de tenencia de tierra más equitativa y favorecer los derechos de propiedad de la tierra de los grupos minoritarios.
La planificación multiescala del uso de la tierra con acciones orientadas al desarrollo o la implementación de planes de uso de la tierra constituye una herramienta valiosa en este sentido (ver el Recuadro 1).
Los planes de uso de la tierra consideran todos los recursos y dimensiones involucradas en el proceso de desarrollo y contribuyen a implementar una gestión integrada del uso de la tierra, planear el aprovechamiento de los recursos hídricos y las prioridades de conservación, al mismo tiempo que fomentan la participación incluyente de las partes interesadas. La planificación del uso de la tierra considera varios elementos inseparables: tierra, recursos renovables y no renovables, actividades económicas actuales y una visión coherente de las tierras actuales e históricas y sus usos, los servicios existentes, la accesibilidad y las influencias culturales. También es necesario considerar los usos de la tierra para actividades agrícolas, agroforestales, producción ganadera, desarrollo industrial y minería, entre otros.1-2-3

En un contexto más amplio, la planificación del uso de la tierra también debería incluir las zonas costeras y marinas. Las fuentes de contaminación y las actividades de origen terrestre constituyen una amenaza importante para los hábitats costeros y marinos. Del mismo modo, la integridad de los ecosistemas marinos y costeros, que está ligada al bienestar en zonas terrestres, también afecta la capacidad de recuperación social, especialmente en términos de salud pública y medios de subsistencia. Varios países costeros, como los estados miembros de CARICOMi  y México, ya están promoviendo el desarrollo de políticas para la gestión integrada de océanos y zonas costeras (ver el Estudio de caso 3).

Recuadro 1: Experiencias en américa latina en torno a la planificación multiescala del uso de la tierra Durante las décadas de 1980 y 1990 Se realizaron experiencias tempranas en el análisis multiescala del uso de la tierra en Costa Rica y Ecuador. Estos primeros esfuerzos consideraron la manera en que los patrones de uso de la tierra ponen de manifiesto la interacción entre la organización espacial de la tierra, las condiciones biofísicas subyacentes y las condiciones socioeconómicas en un territorio dado11-12. Para este fin, se combinaron tecnologías geoespaciales, datos auxiliares de estadísticas nacionales y mapas temáticos con modelos dinámicos y espacialmente explícitos del uso de la tierra y del cambio en la cobertura de la tierra (p.ej., CLUE), para obtener resultados de toma de decisiones con un valor agregado.

Este enfoque permitió detectar problemas ubicados a diferentes niveles de agregación espacial. Dado que las fuerzas motrices que afectan el cambio en el uso de la tierra son específicas de cada caso, los responsables de formular políticas deben tener una noción clara de dichas fuerzas a fin de tomar decisiones adecuadas a diferentes escalas. Por ejemplo, bajo este enfoque, una decisión económica sobre la regulación de los mercados puede ser relevante a nivel nacional, mientras que una de índole ambiental puede ser más importante para áreas pequeñas sensibles a la deforestación. Sin duda, se requiere un soporte técnico sólido para implementar dicho enfoque de planificación del uso de la tierra.

Beneficios

La planificación del uso de la tierra puede ser efectiva para detener, e incluso revertir, el agotamiento de los recursos y la degradación ambiental, además de mantener y mejorar los flujos de los servicios agroecosistémicos que contribuyen a sostener a las comunidades locales y sus medios de subsistencia y a proveer a los centros urbanos. La promoción de la reforma de la tenencia de la tierra, combinada con una gobernanza territorial eficiente, también puede contribuir al desarrollo sostenible, especialmente en los ámbitos social y económico.
Dado que existe un vínculo sólido entre los usos de la tierra, los sistemas dulceacuícolas y la biodiversidad, la planificación multiescala del uso de la tierra acarrea múltiples cobeneficios a un amplio espectro de sectores (ver la Tabla 1).

Condiciones propicias 

Las experiencias regionales muestran que es mucho más importante llegar a acuerdos generales sobre la dirección de las políticas relacionadas con la tierra que requerir, apriori, un marco legal técnicamente perfecto.
Efectivamente, los nuevos marcos legales han demostrado ser muy ineficientes, ya que se ha prestado atención insuficiente a las discusiones con las partes interesadas o a la difusión de sus derechos4.
En términos generales, y más específicamente en el caso de las tierras de las comunidades indígenas, el sentido común sugiere la necesidad de realizar consultas más cercanas con las comunidades en todas las etapas de la administración de la tierra. Los retos incluyen la necesidad de lograr la estabilización de la tenencia de la tierra, particularmente en contextos post-conflicto, tales como en Nicaragua, El Salvador, Colombia y Guatemala.

Retos y formas de avanzar

Existen varios retos asociados con la planificación del uso de la tierra, incluyendo el largo proceso de recolección de datos catastrales y de uso de la tierra, los cuales requieren información sobre los títulos de propiedad de la tierra que se dificulta por barreras legales. También podrían considerarse las evaluaciones de la aptitud de la tierra para evaluar los posibles impactos de los planes de uso de la tierra, como una forma de avanzar. La naturaleza frecuentemente ilegal de los procesos históricos de tenencia de la tierra, incluyendo el desplazamiento forzado de campesinos como resultado de conflictos civiles o esquemas corruptos pero sofisticados, es otra limitante5-6.
Adicionalmente, los costos de transacción pueden ser un obstáculo considerable para el registro, particularmente para las personas de escasos recursos4. Por último, las políticas de planificación del uso de la tierra pueden discriminar a grupos minoritarios tales como las comunidades indígenas y campesinas, dado que muchos proyectos de administración de la tierra se basan en una simple demarcación territorial7.

A fin de evitar futuras fricciones, una estructura administrativa fortalecida y más descentralizada de las agencias catastrales y de registro puede mejorar las regulaciones del proceso de asignación de títulos de propiedad de la tierra; la provisión de derechos de propiedad estables para las mujeres, campesinos desplazados, comunidades indígenas y grupos minoritarios; la concesión de derechos sobre el subsuelo a intereses económicos externos (p. ej., compañías mineras que pudieran causar intrusión física y daños en el hábitat); y la participación de las comunidades en torno a la tenencia de la tierra.



Recuadro 2: desarrollo sostenible de la industria minera en américa latina 

De las regiones del mundo, América Latina dedica la participación más importante (23%) de sus presupuestos a la exploración minera, e invierte más de 10 mil millones de USD anualmente, en donde aproximadamente el 20% del total corresponde a Chile15.

La planificación del uso de la tierra está inexorablemente vinculada a la planificación para una minería sostenible y requiere la integración y participación de las comunidades3. Los problemas que afectan la sostenibilidad minera en las comunidades de América Latina incluyen marcos regulatorios inadecuados (p.ej., baja participación de la comunidad, gobernanza y adquisición de la tierra inadecuadas), distribución limitada de los beneficios económicos, baja disponibilidad de la información, y otros retos relativos a aspectos sociales y culturales.
Es importante analizar hasta qué punto los marcos regulatorios crean un ambiente que promueve el desarrollo minero sostenible, especialmente en términos de pertenencia, impuestos, acceso a y uso de recursos, y monitoreo. Más específicamente, pueden plantearse preguntas sobre la compatibilidad de los principios subyacentes a permitir actividades mineras en áreas protegidas y en zonas pobladas. Se han logrado avances significativos a este respecto, pero permanecen retos importantes. En la mayoría de los países se han utilizado regulaciones en temas de minería y ambiente desde la década de 1990. Sin embargo, a pesar de los procesos regulatorios, muchos países no han logrado avances suficientes en la construcción de marcos coordinados de política que brinden las bases para una minería sostenible (es decir, políticas nacionales para una minería sostenible que consideren las prioridades temáticas del país).
Políticas sólidas que promueven el desarrollo de la minería sostenible enviarían un mensaje claro a los inversionistas, y también proporcionarían un marco de referencia para los planes, programas y proyectos. Cabe señalar el caso de Cuba, cuyo Consejo de Estado aprobó una política minera (julio 2008) que establece principios diseñados para promover el desarrollo sostenible de la minería mediante la creación de sistemas de control de calidad y medidas de protección ambiental, regulando los cierres de minas y determinando la recuperación de responsabilidades ambientales2. Entre los enfoques y soluciones prácticas para los problemas de sostenibilidad también se incluyen los mecanismos de consulta y asistencia1.

Replicación y transferibilidad

Varios países de ALC han aplicado o están preparando planes de administración de la tierra, incluyendo actas nacionales de gestión de zonas costeras8-9.
Debido a las diferentes maneras en que se priorizan los retos ambientales al interior de y entre subregiones, así como a niveles nacional y subnacional, deben tomarse en cuenta las particularidades locales. Esto es especialmente cierto en la planificación multiescala del uso de la tierra, dado que el proceso requiere la voluntad política, así como un conocimiento adecuado de los usos actuales e históricos de la tierra, los servicios existentes, la accesibilidad y las influencias culturales en un territorio determinado.

Recuadro 3: Planificación del uso de la tierra y grupos vulnerables
Las políticas de planificación del uso de la tierra pueden discriminar a grupos vulnerables o minoritarios (por ejemplo, pequeños granjeros, trabajadores rurales asalariados, mujeres, grupos indígenas y minorías étnicas, pastores, habitantes de zonas forestales, personas de escasos recursos en zonas urbanas). La demarcación de los territorios indígenas y la emisión de títulos de propiedad a nombre del grupo constituyen un ejemplo. También pueden surgir consecuencias en territorios indígenas en los que se conceden derechos sobre el subsuelo a intereses económicos externos (compañías petroleras y mineras), lo que ocasiona una intrusión física mayor y causa daños importantes al hábitat (p. ej. construcción de infraestructura y los caminos que los atraviesan).
Además de afectar la seguridad de la tenencia de la tierra, estos tipos de discriminación obstaculizan las inversiones a largo plazo encausadas a mantener o incrementar la productividad de la tierra (p. ej. sistemas de irrigación, conservación de la tierra, infraestructura, etc.) y, por tanto, tienen un impacto negativo sobre el proceso de desarrollo y las metas de reducción de la pobreza16.
A este respecto, muchas experiencias regionales demuestran que la participación comunitaria en la formulación de políticas sobre la tierra puede ser una estrategia de avance valiosa. Entre ellas, la cuenca del Río Xingu (Brasil) y la Gestión de la Tierra Indígena de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en Bolivia constituyen ejemplos exitosos de la protección de los servicios forestales en territorio indígena13-17-18

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Estudio de Caso 1: Planificación del uso de la tierra urbana en alC - bogotá, un caso de buenas prácticas.

Con el 79% de su población viviendo actualmente en las ciudades, ALC tiene los niveles más altos de urbanización en el mundo en desarrollo. Sin embargo, frecuentemente este proceso de urbanización se ha dado sin respuestas institucionales apropiadas (p. ej., desarrollo insuficiente de la infraestructura, ausencia de planificación territorial, uso no planificado de la tierra, etc.). Esto ha generado una amplia gama de externalidades y problemas ambientales (p. ej., expansión urbana, contaminación, pérdida de tierras agrícolas, etc.)13. No obstante, algunas ciudades de América Latina han utilizado formas innovadoras de aliviar las presiones ambientales asociadas al crecimiento urbano. Entre ellas se cuenta el plan de gestión ambiental de Bogotá 2001-2009 (Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital– PGA).

Formulado en colaboración con las autoridades, los representantes y los ciudadanos del distrito capital, el Plan, junto con el establecimiento de un Consejo de Planificación Regional, ha promovido una mayor participación pública, estándares ambientales más altos y una gestión urbana más sólida13. Con un enfoque central en la gestión integrada del uso de la tierra, el PGA busca resolver las externalidades ambientales relacionadas con las transformaciones socioeconómicas, culturales, políticas y ambientales de la capital de Colombia14. Este interés por el desarrollo urbano sostenible ha llevado al PGA a considerar la ciudad como parte de un ecosistema más grande en el que se interrelacionan consideraciones locales y regionales.

El Plan de Gestión Ambiental puede sustentarse en:
• El Sistema Ambiental del Distrito Capital: el cual define los lineamientos, las normas, las actividades, los recursos y las competencias institucionales;
• El Sistema de Información Ambiental (SIA): el cual sistematiza los datos ambientales;
• El FOFIGA: un sustento financiero para programas y proyectos del PGA, el cual obtiene sus recursos a través de sanciones, multas, impuestos redistributivos, tasas compensatorias, tarifas de uso de agua, transferencias, y otros13.

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Estudio de caso 2: Planificación Regional del Uso Ecológico de la Tierra en Zonas Marinas en el Golfo de México y el Mar Caribe19

El Golfo de México y el Mar Caribe son grandes ecosistemas marinos que se caracterizan por una gran biodiversidad y variedad de recursos naturales que, al igual que la mayoría de los cuerpos de agua a nivel mundial, están sufriendo la degradación ecológica y las pérdidas de biodiversidad inducidas por las actividades humanas. En un intento orientado a la conservación y el uso sostenible de estos ecosistemas, en 2006 se creó el Programa de Ecosistemas Costeros y Marinos de México con la colaboración de 11 entidades de la Administración Pública Federal y seis estados costeros. Sobre la base de que la dinámica en sistemas marinos y costeros se ve afectada en buena medida por procesos que ocurren en tierras vecinas (y viceversa), se decidió que el programa abarcara áreas marinas, costeras y terrestres que cubren 168 462 km2 de zonas terrestres, 827 023 km2 de zonas marinas (golfo y mar) y una longitud de costa de 2900 km.

Los principales objetivos de este programa son:
1. La planificación ecológica de territorios marinos y costeros;
2. El establecimiento de una comisión interministerial para la Gestión Integrada de Océanos y Costas;
3. La elaboración de la Política Nacional sobre Océanos y Costas;
4. La gestión ecológica de los humedales costeros (especialmente los manglares);
5. Protección de la biodiversidad costera y marina; y
6. El desarrollo sostenible de áreas costeras y el turismo, pesquerías y sectores industriales marinos

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Referencias

1. Cardenas-Moller, M. and Bianco, A. (2011). Sustainable Development of the Latin American Mining Industry – Its Social Dimension. Sinclair, Knight and Merz Technical paper. Disponible en: http://www.skmconsulting.com/cognition/manageddocument.aspx?linkid=633820422135437500.

2. ECLAC (2010). Sustainable Development in Latin America and The Caribbean. Energy efficiency in Latin America and th Caribbean: Situation and outlook. Santiago, Chile.

3. Weber, I. (2009). Actualizing Sustainable Mining: Whole Min, Whole Community, Whole Planet, Through ‘Industrial Ecology’ And Community-Based Strategies. Disponible en http://frameworkforresponsiblemining.org/pubs/ActualizingSustainableMining.pdf

4. Barnes, G. (2003). Lessons learned: an evaluation of land administration initiatives in Latin America over the past two decades. Land Use Policy. 20:367-374.

5. IDMC (2010). Building momentum for land restoration: towards property restitution for IDPs in Colombia. Internal Displacement Monitoring Centre, Geneva http://www.internal-displacement.org/8025708F004BE3B1/
(httpInfoFiles)/A0CCF5D6CC55525DC12577D600458E97/$file/Colombia_SCR_Nov2010.pdf .

6. Springer, N. (2006). Colombia: internal displacement, policies and problems. A Writenet Report commissioned by United Nations High Commissioner for Refugees, Status Determination and Protection Information Section (DIPS). United Kingdom, 57 p.

7. Akersen, T., Barnes, G. (2003). Inside the polygon: emerging community tenure systems and forest resource extraction. In: Zarin, D., et al. (Eds), Working Forests in the Latin American Tropics. Columbia University Press, NY.

8. Cabeza, A.M. (2002). Ordenación Del Territorio En América Latina. Scripta Nova Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Vol. VI, Num. 125, 1 de Octubre de 2002.

9. Loper, C.E., Balgos, M.C., Brown, J., Cicin-Sain, B., Edwards, P., Jarvis. C., Lilley, J., Torres de Noronha, I., Skarke, A., Tavares J.F. and Walker, L. (2005). Small Islands, Large Ocean States: A Review of Ocean and Coastal Management in Small Island Developing States since the 1994. Barbados Papers Series No. 2005-1, UNEP/GPA and the Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands.

10. CARICOM (2012). Caribbean Community (CARICOM) Secretariat official website, En línea: http://www.caricom.org/index.jsp.

11. Veldkamp, A. and Fresco, LO (1997). Reconstructiong land-use drivers and their spatial scale dependence for Costa Rica (1973-1984). Agricultural Systems 55, pp. 19-43.

12. De Koning, GHJ, Verburg Ph, Veldkamp, A. Fresco, LO (1999). Multi-scale modeling of land-use change in Ecuador. Agricultural Systems 61, pp. 77-93.

13. UNEP (2010a). Latin America and the Caribbean Environment Outlook: GEO LAC 3. UNEP, Panama

14. UNEP (2003). Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO Bogotá. UNEP, Bogota.

15. UNEP (2010b). General information that can be used by the Ministers and Heads of Delegation for the dialogue on Green Economy”. XVII Meeting of the Forum of Ministers of Environment of Latin America and the Caribbean. Panama City, Panama.

16. WRI (2005). World Resources 2005: The wealth of the poor – Managing ecosystem to fight poverty. in collaboration with United Nations Development Programme, United Nations Environment Programme, and World Bank, Washington, D.C.

17. Sabogal, C.; De Jong, W.; Pokorny, B.; Louman, L. (2008). Manejo forestall Comunitario en América Latina:Experiencias, lecciones aprendidas y retos para el future. CIFOR-CATIE. Turrialba, Costa Rica. http://www.cebem.org/cmsfiles/publicaciones/MFC_America_Latina_Resumen_Ejecutivo.pdf

18. UNEP, FAO and UNFF (2009). Vital Forest Graphics. UNEP/FAO publication, Nairobi.

19. SEMARNAT (2011). Programa de Ordenamiento Ecológico marino y regional del Golfo de México Mar Caribe. En línea: http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Paginas/B_A_GolfoMex_Caribe.aspx .

i. La comunidad del caribe (CARICOM) es una organización de quince naciones y dependencias caribeñas cuyo objetivo es "lograr una comunidad viable, competitiva internacionalmente y sostenible10"

Texto PDF en: http://www.pnuma.org/geo5/Resumenes%20de%20Politicas/Brief_land%20use%20planning_espanol%28AugWEBpags%29.pdf

La construcción de la hidroeléctrica sobre el río Inambari planeaba inundar 100 kilómetros de la carretera Interoceánica. Foto: SPDA

Escribe Marc Dourojeanni / Profesor Emérito de la Universidad Nacional Agraria de La Molina
Fuente: SPDA



Preguntar si en el Perú existe planificación o planeamiento puede parecer insultante. Responderán que existe el Centro Nacional de Planeamiento (CEPLAN) que recibió premios internacionales por la alta calidad de sus productos. Añadirán que el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico está aplicando el “Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021” y que el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) lo complementa. Dirán, asimismo, que existe el Acuerdo Nacional y recordarán, también, que hay planes de desarrollo (concertado y no concertado) regional y municipal, planes sectoriales y subsectoriales, presupuestos participativos, ordenamiento territorial, zoneamiento, etc., etc. Y eso es verdad. Todos esos planes están impresos sobre miles de metros cúbicos de papel.

¿Por qué, entonces, la ciudadanía observa día a día tantísimas expresiones de absoluta falta de planeamiento? Estas se dan a escala nacional con una carretera Panamericana con tránsito sobrecargado que no está duplicada mientras que se construyen costosas carreteras sin tránsito ni carga en la Amazonía o, a escala local, en la que veredas y pistas se rompen al día siguiente de haberlas renovado para instalar algún cable o tubo que algún planificador olvidó que estaban planeadas por otro planificador.

EN EL PERÚ NO FALTAN PLANES. EN VERDAD, SOBRAN

Un estudio de 2013 sobre Loreto demostró que tan solo con relación a recursos naturales y ambiente existían 36 planes y/o estrategias de desarrollo vigentes para esa región de los que 16 eran regionales. A eso había que sumar 10 documentos de lineamientos de política con impacto en esa región. Considerando los lineamientos de política, planes y estrategias de otros sectores como educación, salud, seguridad pública, etc., existían entonces no menos de 150 planes vigentes. Loreto no debe ser la región más prolífica en planes pero aun considerando la mitad de los enumerados, en el Perú pueden existir más de un millar de documentos de planificación regional a diferentes escalas.

A eso hay que sumar los documentos de planeamiento sectoriales nacionales que son por lo menos uno por cada dirección general, sin mencionar los que son más específicos. Por ejemplo, en el sector Agrario existe, como es obvio, una política agraria nacional y un plan de desarrollo agrario pero asimismo hay un plan para la prevención de desastres y otros para la palma aceitera, el café y el cacao o para la ganadería y otro para los camélidos. También hay, evidentemente, política y plan para el desarrollo forestal y asimismo un plan para la reforestación y por allí va. Lo mismo ocurre en Transportes donde además de los documentos básicos de praxis existen planes vial, ferroviario, aeronáutico, hidroviario, portuario y de telecomunicación, entre otros. Son pues docenas de planes en cada sector que se desdoblan en planes equivalentes regionales y en algunos casos locales.

¿Es eso necesario? Pues sí y no. Si los planes sectoriales y regionales estuvieran bien amarrados con el plan nacional y si los planes subsectoriales y subregionales estuviesen igualmente concordados con los primeros y entre ellos, ese gran número de planes debidamente ordenados brindaría los detalles y ajustes que permitirían la ejecución del plan, sin perder el rumbo señalado originalmente. Aunque sin duda no se requerirían tantos planes, el resultado sería una orquesta bien afinada que produciría el resultado armónico que se espera. Pero, si como es el caso, cada plan está desligado de los demás o, peor, los contradice, el resultado es una cacofonía espantosa que, como se constata en la práctica, sólo genera malgasto de recursos públicos y enormes perjuicios futuros a la nación. Valga mencionar, como ejemplo entre centenas, las docenas de millones de dólares que malgastó Loreto para hacer estudios de una ferrovía claramente innecesaria entre Yurimaguas e Iquitos, paralela a la Hidrovía Yurimaguas-Iquitos y a una carretera en plena construcción, cuando el plan ferroviario nacional había priorizado una ferrovía internacional que entrando por Pucallpa iría hasta Bayóvar.

Otro buen ejemplo de la falta de planificación es la intención de construir una hidroeléctrica en el río Inambari que, de no haber sido detenida, hubiese cubierto de agua más de 100 costosos kilómetros de la entonces recién inaugurada carretera Interoceánica Sur. O sea, otras decenas de millones de dólares desperdiciados. Otro proyecto inexplicable, ya aprobado, es el de instalar una cara y ambientalmente peligrosa línea de trasmisión entre Moyobamba e Iquitos a pesar de que en este momento se está construyendo una importante nueva central térmica en la capital de Loreto. No se discute que quizá eso sea necesario en el futuro, pero no se entiende ni se explica su urgencia frente a otras necesidades acuciantes.

¿EXISTE UN PLAN RECTOR PARA ALCANZAR UNA VISIÓN CONSENSUADA DEL FUTURO DE LA NACIÓN?
El mayor defecto de los planes, como señalado, es que no llevan en cuenta lo previsto en el escalón de planeamiento superior ni en los que están a su lado y que serán afectados. ¿Pero cómo podrían los planes sectoriales nacionales o los regionales llevar en cuenta el escalón nacional de planeamiento si este, en realidad, no existe? En efecto, sin disminuir la importancia ni la validad del esfuerzo desarrollado a duras penas por el pequeño y relegado CEPLAN, debe reconocerse que se ha quedado en el diagnóstico, en las generalidades conceptuales y en la generación de metodologías de planeamiento estratégico. Sus productos son serios y correctos pero, francamente, lo que propone el Plan Bicentenario puede aplicarse a prácticamente cualquier país del mundo. En el mejor de los casos se trata de buenos propósitos. No es un plan pues no dice concretamente cómo se lograrán esos propósitos ni ordena las acciones necesarias por prioridades claras. El plan de desarrollo nacional aún está esperando ser hecho.
Tampoco existe una visión del futuro que se desea para la Costa, para la Sierra o para la Selva. Existe una multitud de visiones empujadas por diferentes grupos de actores, como por ejemplo el llamado Plan Sierra, cada una de ellas en conflicto más o menos abierto con las demás. También hay planes más focalizados, como el Plan Huallaga o el Plan para el VRAEM, pero no hay ningún plan realmente consensuado para cada una de las tres grandes regiones naturales que tienen mucho en común, ni tampoco para las “macrorregiones”, que agrupan departamentos (ahora mal llamados de regiones), que son interdependientes y que deben dialogar para decidir su futuro.

Vale la pena agregar a las deficiencias mencionadas de la planificación al nivel nacional el tema de las llamadas iniciativas parlamentarias que posibilitan que cualquier congresista proponga y obtenga, gracias a un irresponsable intercambio de favores, el apoyo de otros congresistas para declarar, sin análisis serio, la obra que se le antoje como de “necesidad nacional y utilidad pública”. Dicho sea de paso, los gobiernos también han abusado de esa opción para atender acuerdos internacionales que no fueron debatidos previamente. Así se altera cualquier ejercicio de determinar verdaderas prioridades nacionales.

La ausencia de un plan nacional con un nivel de detalle suficiente resulta en la cacofonía mencionada. Cada sector planifica sin llevar en cuenta el resto ni todos los factores involucrados ni sus consecuencias. Ejemplo típico es el plan vial nacional que parece basarse exclusivamente en el criterio de que, cueste lo que cueste, hay que vincular localidades sin considerar que al planearlas deben preverse inversiones en desarrollo rural y urbano, en seguridad, salud y educación o que existen áreas naturales protegidas o tierras indígenas.

El sector Transporte, o un gobierno regional, no puede por decisión unilateral afectar acuerdos internacionales suscritos por el país en relación a cambio climático, abriendo carreteras a diestra y siniestra y provocando deforestación masiva. Tampoco pueden hacerse caminos sin conocer la opinión de Agricultura que se supone sabe dónde conviene desarrollar actividades agropecuarias o madereras y si las tierras están debidamente tituladas o de Ambiente que cuida de las áreas protegidas o de Energía y Minas o del Ministerio de Cultura y así sucesivamente. O sea, el sector Transportes o una región no deben poder decidir por sí solos dónde, por dónde o cuándo hacer una obra vial. Eso es una decisión de un nivel superior que involucra otros sectores y regiones y que debe ser consensuada, es decir planificada. El ejemplo dado en relación a transportes se repite en cada sector de la administración pública.

A la resultante de la participación de todos los sectores debe sumarse la de la sociedad en general, brindando un compromiso sobre prioridades de inversión que, posiblemente, no agradará a todas las partes pero que reflejará el propósito de la mayoría en busca de la visión de desarrollo escogida.

PLANES QUE NO PLANIFICAN Y EL SNIP

Hay, en medio de tantos planes, algunos que vistos aisladamente están bastante bien hechos. Pero la mayor parte no sirve para nada excepto para cumplir un ritual, tal como ocurre con los obligatorios planes de gobierno de los candidatos a la presidencia. Copian los diagnósticos de otros textos, con errores incluidos y luego simplemente dicen lo que les da la gana, sin mayor análisis ni consulta. Olvidan que planificar implica priorizar y ordenar, haciendo primero lo que debe ser previo. La mayoría de planes carecen de cronogramas, presupuestos y de mecanismos de monitoreo y control o evaluación. Esos planes son, en general, colecciones de ideas de obras que supuestamente son reclamos populares o, simplemente que son del agrado de los que ordenan hacer o de aquellos que hacen el plan.

Pero, con demasiada frecuencia los planes reflejan apenas el oportunismo de los gobiernos en relación con el sector privado, que es un importante responsable la falta de planificación estatal. La planificación estatal es frecuentemente guiada por intereses privados básicamente extractivistas. Todos los ejemplos de obras mal planeadas citados en esta nota son, en esencia, auspiciados por intereses privados, sean empresas nacionales o internacionales. Por eso es que los planes, bien hechos o mal hechos, son alterados a capricho de cada nuevo gobierno y hasta al gusto de las prioridades o intereses de cada nuevo ministro y, por cierto, de cada nuevo gobernador en las mal llamadas regiones. Nadie les recuerda que esos planes en teoría tienen una cierta vigencia y modalidades de verificación y alteración y que si éstas se hacen pueden implicar modificaciones en otros planes.

Se dice que el SNIP evita que el caos sea mayor. Es verdad que sin SNIP la situación sería peor, pero ese mecanismo no cumple a cabalidad su mandato y apenas analiza la viabilidad económica individual de los proyectos que cada uno de los múltiples planes propone. En teoría también considera otros factores, incluida la viabilidad ambiental y social de la propuesta, pero ni sus propios funcionarios dan crédito a eso y reconocen que eso no pasa de un barniz. El SNIP alega descansar en el planeamiento que genera los proyectos que se le someten, pero como explicado, este es de pésima calidad o es simplemente fantasioso.

Por eso, aunque en apariencia los proyectos aprobados tendrían viabilidad económica, en realidad muchos no la tienen por el simple hecho de que faltan otras inversiones e intervenciones conexas que le darían esa viabilidad y que ni siquiera son consideradas o que no son aprobadas por el SNIP. El ejemplo de la carretera Interoceánica Sur es ilustrativo de este hecho pues esta debió ir acompañada de inversiones en asentamientos rurales, asistencia técnica y servicios públicos. Nada de eso ocurrió y por ese motivo esa carretera que costó dos veces y medio más caro que lo planeado apenas sirvió para expandir la minería y la extracción maderera ilegales así como para dar nuevas oportunidades al narcotráfico y al contrabando. Peor, ha sido tajantemente demostrado que ella ha sido una obra sin viabilidad económica, que fue fundamentada en el transporte de soya brasileña para embarcarlo en los puertos de la Costa, lo que nunca ocurrió. Lo mismo ha sido demostrado anticipadamente para el propuesto trecho de la Interoceánica Central entre Cruzeiro do Sul y Pucallpa.

Lo que sucede es que al mismo tiempo que el diabólicamente complejo SNIP se dedica a torturar los proyectos sin perdonar los pequeños y que, por eso, ha creado un monumental represamiento de los mismos, pierde el tiempo evaluando inclusive proyectos de cooperación financiera internacional, es decir casi donaciones solicitadas por el Perú. Y, asimismo, deja pasar sin revisión los proyectos realmente grandes, esos que son fruto de acuerdos entre gobiernos, como aparentemente fue el caso de la mencionada Interoceánica Sur o a muchos de los que atañen cuestiones de energía, entre otras.

Y, para concluir, en un país dominado por la informalidad, o sea en un país donde poco se cumplen las leyes, parece utópico esperar que se cumplan los planes. Y, de hecho, en buena hora que los tantísimos planes mal hechos no se cumplen a cabalidad pues de hacerlo la situación del Perú podría ser peor de lo que es. El autor es consciente de que si la Constitución fuera realmente aplicadas existiría de hecho un cierto plan, expresado en un cierto orden. Pero las leyes, como los planes, no son siempre coherentes con los propósitos de la Constitución y mucho menos con las demás leyes. La discordancia entre leyes es casi tan grande como la que existe entre los planes. Es decir que hay mucho que hacer para dar un sentido común al desarrollo. El autor se atreve a decir que sin una imagen objetivo y la consideración de los medios para alcanzarla es casi imposible hacer leyes que promuevan el desarrollo. Es decir, el plan es primero.

¿HASTA CUÁNDO?

La planificación no es la panacea para el desarrollo pero sí es una de sus herramientas esenciales. Construir un país sin usarla es condenarlo al fracaso o, por lo menos, a una acumulación de problemas y de costos económicos, sociales y ambientales innecesarios. De hecho, sin una buena planificación la obra se hace con un sinfín de vaivenes, con pasos para delante y otros para atrás y muchos a todos los lados. Es como construir un edificio sin plano. Es caro y muy peligroso.

El planeamiento debe involucrar, además de los responsables del gobierno y de los actores sociales organizados, al sector privado que obviamente tiene enorme influencia en todo lo que pasa en el país, en especial con las infraestructuras. Por ejemplo, los caminos que abren las empresas petroleras en la Amazonía son el embrión de futuras carreteras que estimulan la colonización, pero en su diseño no hubo intervención de las partes interesadas del Gobierno, como debieran hacerlo los sectores agropecuario y forestal o los responsables por los derechos indígenas. Cada inversión privada significativa en industrias extractivas determina movimientos de la población que deben ser previstos y asistidos y que, eventualmente, podrían no ser autorizados en determinado momento o sin precondiciones. En teoría eso es visto al momento de hacer los famosos estudios de impacto ambiental y social pero, en realidad, se trata de planeamiento y debe preceder los tales estudios.

Los países que más progresaron en el mundo en el siglo XX y en la actualidad tuvieron y tienen planificación rigorosa. El Brasil, por ejemplo, mantiene aunque por ahora debilitado un influyente Ministerio de Planeamiento. El Perú tuvo un poderoso Sistema Nacional de Planificación (SNP), creado en 1962. Su organismo rector, el Instituto Nacional de Planificación (INP), tuvo un papel esencial para coordinar y compatibilizar las políticas públicas tanto sectorial como territorialmente, con una visión de mediano y largo plazo para el logro de objetivos y metas definidos por el poder político. A pesar de haber sido creado por un gobierno militar fue mantenido tanto por otros militares como por tres gobiernos democráticos. Eliminarlo en 1992 fue uno de los muchos errores de Fujimori. El actual CEPLAN no es ni de cerca lo que fue el INP que con participación intensa preparó, hizo cumplir y supervisó la ejecución de planes, programas y proyectos. Al INP se le adjuntó la Oficina Nacional de Recursos Naturales (ONERN), brindándole un excelente soporte de información científica actualizada. El hecho es que durante 30 años el Perú tuvo y aplicó planeamiento estratégico.

No se propone reconstruir el viejo INP o crear un ministerio, aunque no cabe descartar esas opciones, pero si es indispensable que el nuevo gobierno haga algo definitivo con relación al planeamiento del futuro de la nación. Puede juntar y potenciar lo que existe, como el CEPLAN, el SNIP y el Acuerdo Nacional pero lo más importante es que le otorgue al mecanismo que se cree la autoridad suficiente para que, realmente, pueda conducir el desarrollo nacional por un camino consensuado claro, bien delineado y demarcado.