Laureano del Castillo
La actual legislación sobre el agua no se adecúa a la realidad tan diversa que tiene nuestro país. Esa es una de las primeras y más rotundas conclusiones que surgieron de una mesa redonda que realizó LRA, en su número 159 (febrero de 2014), donde se recogieron las opiniones de varios expertos sobre la promulgación de la Ley de Organizaciones de Usuarios de Agua y sobre la normativa nacional en torno al agua y su gestión.
El investigador Jan Hendriks, uno de los participantes de la mesa redonda, resumía la dificultad de aplicar los conceptos de la Ley de Recursos Hídricos así: «Desde la ANA se buscan normas para concretarlos; sin embargo, se topan con realidades que no se adecúan a estos nuevos conceptos, o quizá estos no se adecúan a dichas realidades. Entonces se suceden normas que intentan conseguir que la ley y la realidad se acerquen».
Esta verdad inobjetable queda demostrada en un libro que ha sido publicado recientemente: El derecho y la gestión local del agua en Santa Rosa de Ocopa, Junín, Perú(2), cuyo autor es Armando Guevara Gil, profesor de derecho en la Universidad Católica. La obra —su tesis doctoral— es el resultado de un minucioso trabajo de investigación y de varias temporadas compartiendo en el campo los conocimientos y la experiencia de los campesinos y agricultores de esa parte del valle del Mantaro.
El derecho es una realidad viva
El libro intenta mostrar «cómo los santarrosinos se las han ingeniado para regular localmente el aprovechamiento del agua». Recurriendo al concepto de la interlegalidad3, en un extenso recorrido histórico, Guevara nos lleva de la mano al descubrimiento del derecho como una realidad viva y no —como habitualmente se lo enfoca— como un conjunto de normas ordenadas, sistematizadas y hasta anquilosadas; por el contrario, la obra muestra cómo en el mismo espacio pueden convivir, y de hecho coexisten, distintos sistemas normativos: el oficial, el tradicional y el andino. Precisamente, el aspecto más destacado es que esos diversos órdenes normativos interactúan entre sí y, por supuesto, esa interacción es permanente.
La investigación se empeña en mostrar, a través del caso estudiado, que no se trata solo de normas, sino de la forma en que se usa el derecho y cómo se lo interpreta. En palabras del autor: «La ley no se aplica. Se razona, se interpreta y se debate en el curso de la acción social, y es en ese fragor que adquiere diversos significados». Los relatos y las anécdotas ilustran claramente esa forma de actuar. Por ejemplo, esto se evidencia cuando se narra un episodio en el pueblo de Huanchar, para cuyos pobladores lo importante «era entroncar el derecho actual de su pueblo con la concesión de uso obtenida por uno de sus antepasados: don Emilio». Hay casos, además, en los que se muestra que hasta los mismos funcionarios oficiales actúan contra el texto legal, aunque teniendo como motivación la eficiencia en la gestión del agua.
Construyendo una institucionalidad del agua
La aproximación que Guevara desarrolla en el libro (enriquecida por una seria y profunda reflexión teórica con la que empieza el texto) es sumamente útil, además, por otra razón. Ahora que se están tratando de construir y fortalecer en el país los llamados consejos de recursos hídricos de cuenca, es importante reconocer la existencia de organizaciones que, en ámbitos más reducidos, vienen gestionando el agua con eficiencia. Esa realidad, y las consecuencias que de ella derivan, no son percibidas por los legisladores y los funcionarios encargados de la aplicación de la legislación nacional. Lejos de recoger esa realidad y aprovechar la existencia de organizaciones tradicionales o no tan tradicionales (como es el caso de los comités de regantes y de las comisiones de microcuencas), se piensa que la gestión del agua empieza con la aplicación de la Ley de Recursos Hídricos.
La lectura del texto, por el contrario, nos permite ver la importancia de aplicar un esquema inverso al oficial, es decir, de construir la institucionalidad de los consejos de cuenca desde las realidades y organizaciones existentes y en pleno funcionamiento. Se trata, entonces, de pasar del esquema de «arriba-abajo», hacia otro más realista y democrático: «de abajo hacia arriba».
El riego no solo es hierro y cemento
El texto también sugiere reconocer la importancia de las formas locales de gestión del agua, que han peleado su espacio ante los reiterados intentos del sistema legal por desplazarlas. Esto nos permite distinguir una realidad poco conocida desde Lima: la existencia de organizaciones que gestionan el agua, realizan obras hidráulicas y se encargan de su mantenimiento sin que el Estado haya participado. Incluso, algunas de estas organizaciones son anteriores a la formación del Estado peruano. Esto se grafica plenamente en las palabras de uno de los entrevistados por Guevara: ante la exigencia del pago de una tarifa por parte de la autoridad del agua, el comunero responde: «Es a nosotros a quienes deberían pagarnos por haber abierto la acequia principal».
El texto comentado es útil también para mostrarnos —a algunos profesionales, formados en la gestión del agua— que los sistemas de riego no son solamente canales y obras civiles (ni, menos, solamente hierro y cemento): como afirma Jan Hendriks en una reciente presentación del libro, estos son una realidad social y organizacional donde se desarrolla una serie de reglas de juego, derechos y obligaciones con respecto a la fuente de agua, los turnos de riego, los aportes para el mantenimiento de los canales, la vida democrática de la organización, etc.
Para los abogados y profesionales vinculados al derecho, las reflexiones y experiencias contenidas en el libro son también motivo para entender que el derecho tiene que considerar que existen otras realidades, otros actores y otras formas de organización y de funcionamiento social, que también se necesitan reconocer y entender. Para algunas personas, siempre será más cómodo aplicar las normas que otros han elaborado y que, cuando se tiene algo de poder, simplemente se deben imponer a los demás. En la actual gestión del agua, este es un paradigma que debemos romper.
Notas
1 Director ejecutivo del Cepes.
2 Editado por la Universiteit Van Amsterdam y el Instituto de Promoción para la Gestión del Agua —Iproga— (Lima, 2013).
3 Se refiere a que el funcionamiento de los grupos sociales se encuentra formado por la intersección de diferentes órdenes legales; por diferentes espacios legales que se superponen y se mezclan en nuestras mentes y acciones.
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