LA GESTIÓN DEL AGUA EN LOS LÍMITES DE SU DISPONIBLIDAD PONE EN EVIDENCIA LOS VERDADEROS SENTIMIENTOS Y CAPACIDADES DE LA SOCIEDAD PARA ENFRENTAR LOS DESAFÍOS DE LA ESCASEZ DE AGUA CON EQUIDAD Y RESPETO AL MEDIO AMBIENTE
Por Axel C. Dourojeanni
Experto Senior en Recursos Hídricos
Fundación Chile
Las capacidades del estado, usuarios y sociedad para gestionar el agua y los territorios, desde el nivel nacional hasta el nivel de cuencas y local, ciertamente no han evolucionado al mismo ritmo de las situaciones creadas por el incremento de las demandas de agua.
La idea del presente ensayo es destacar las reacciones de los usuarios del agua y de los responsables de su gestión, desde políticos hasta alcaldes y empleados públicos así como los propios usuarios privados, cuando el agua está en el límite de disponibilidad. Cuando hablo de sentimientos me refiero a la naturaleza humana capaz de tener gestos de nobleza pero también de actitudes egocéntricas en la forma de apropiación del agua que va quedando.
Quizás la llamada hidro-solidaridad se da en pequeñas comunidades pero a nivel de grandes cuencas y sistemas hídricos ello no ocurre espontáneamente sobre todo si los usuarios no se conocen entre sí y pertenecen a mundos sociales y económicos muy diferentes. En esos casos cada cual vela por sus propios intereses.
La llamada Cultura del Agua hoy en día debería reflejarse principalmente en la aceptación por parte de la sociedad de la necesidad de coordinación y cooperación entre todos los usuarios que intervienen en un sistema hídrico compartido, dentro un gran condominio como es una cuenca o cuencas interconectadas, para lograr la equidad en el acceso del agua que va quedando disponible y asumir los costos que implica gestionarla en forma adecuada.
En base a diferentes experiencias vividas y la lectura para comentarios de un reciente trabajo elaborado sobre la cuenca del rio Ica y trasvases desde Huancavelica
[1], se destacan a grandes rasgos las relaciones entre las escasez de agua y la consecuente reducción de disponibilidad para usos humanos con las reacciones que ocasiona en las personas e instituciones, usuarios, estado y sociedad,, para superar los desafíos que ello ocasiona.
La hipótesis que subyacen detrás del trabajo son
· Que estas reacciones, tanto del estado como usuarios y sociedad civil , son usualmente tardías en reconocer la gravedad del caso
· Que los usuarios a nivel de grandes sistemas hídricos lejos de cooperar para enfrentarse a la escasez de agua tratan de maximizar sus rentas sin importarles si afectan a terceros
· Que el estado no ha contribuido a evitar el incremento de conflictos por el agua ya que sus acciones son aisladas, interviniendo en forma dispersa en la cuenca desde cada sector
· Que el sentido de gestión integrada del agua, es decir la gestión coordinada de las intervenciones en un sistema hídrico compartido, está aún lejos de ser adoptado por los actores más allá de las declaraciones.
· Que los usuarios solo se agrupan cuando buscan establecer un sistema de defensa colectivo contra problemas o amenazas compartidas por ellos.
· Que la participación y cooperación entre el sector público, el estado y la sociedad civil es la mejor vía que puede inducir a la gestión integrada de recursos hídricos
Hay numerosos estudios ya realizados en zonas sujetas a sequías naturales o con un exceso de demandas con relación a la disponibilidad del agua en las cuencas, que aportan información para la comprensión de la evolución de las complejas interrelaciones que se generan por motivo de la presión progresiva que múltiples actores ejercen por el uso del agua y las tierras en una región con escasez de agua.
Lo que es novedoso es vincular el conocimiento y efecto de los límites que impone la naturaleza, sobre todo con relación a la disponibilidad del agua; con relación a las motivaciones, fuerzas, criterios e intereses de diferentes actores y diferente origen; que intervienen y comparte un mismo sistema natural como es una cuenca, río y acuífero. Estos intereses en casi todos los casos entran en pugna y generan desencuentros y conflictos políticos, sociales y económicos y ambientales pero al mismo tiempo son la base de las reacciones que generan opciones de conciliación de intereses.
En general en todas las zonas con escasez de agua siempre han existido conflictos por el agua, entre comunidades campesinas, pequeños propietarios, grandes empresas y zonas urbanas pero inclusive estos enfrentamientos han ido creciendo con la intervención de actores externos sin tradición local pero con suficiente capital para realizar grandes emprendimientos en base a uso masivos de agua. A ello se agrega que nuevos actores que se involucran en la gestión del agua como autoridades locales, miembros de ONG’s, defensores del ambiente, académicos, funcionarios de organismos internacionales y expertos de asistencia bilateral.
Es de destacar además que en épocas pasadas existía poca conciencia del efecto de los usos del agua y ocupación de las cabeceras de cuenca sobre los usos y usuarios del agua en las zonas más bajas de una cuenca y viceversa. La parte alta de las cuencas era casi una “caja negra” captadora de agua para los usuarios aguas abajo que no se preocupaban de los usos aguas arriba y mucho menos de los que vivían en dichas zonas. A la inversa era lo mismo, los usuario del agua y territorios de la partes altas de las cuencas no pensaban en los usuarios de la parte baja
Dentro de este escenario las soluciones eran principalmente para aumentar el acceso a fuentes de agua mediante regulación de descargas, trasvases de agua y explotación de acuíferos sin considerar integralmente los efectos que ello podía ocasionar en los demás usuarios del sistema y en el medio ambiente. Estas soluciones, basadas casi esencialmente en construir obras hidráulicas, no fueron efectuadas necesariamente pensando en un beneficio equitativo para los diferentes usuarios del agua de la cuenca baja y alta ni de los habitantes de las cuencas de donde se trasvasa el agua y de los variados usuarios de los acuíferos y del ambiente… es decir, fueron ejecutados sin usar un concepto de gestión integrada del agua.
Esta mentalidad ha subsistido hasta el día de hoy en muchas personas aun cuando el escasez de agua y el costo creciente de las obras y las reacciones en defensa del medio ambiente ha dado paso a la búsqueda de soluciones más económicas y menos polémicas tales como la reutilización del agua, el aumento de la eficiencia del uso del agua y en general la reducción de la huella hídrica en todo lo que se sea factible. En este proceso no siempre se considera mejorar la eficiencia del uso del agua a nivel de todo el sistema hídrico compartido si no que se focaliza en cada usuario. El siguiente paso, recién iniciado (por ejemplo el promovido por la Alianza para la Gestión Sostenible del Agua,
Alliance for Water Stewardship, AWS), es que cada usuario participe en la gestión del agua de la cuenca donde se ubica.
Para comprender la complejidad que enfrenta una región con escasez de agua es importante destacar que, más que la gestión directa del agua, el mayor problema radica en la gestión de las personas que usan el agua.
Los actores que intervienen en una cuenca, sean habitantes o externos a la misma, tardan mucho en 1. Asumir que deben considerar los efectos de sus intervenciones en un sistema compartido por otros muchos actores 2. Que las intervenciones producen un efecto acumulado de impactos en la cuenca y sus habitantes y 3. En aceptar que ya no hay tanta agua disponible como antes. Aceptar todas estas situaciones, condiciones y límites es un proceso lento y negado por muchos, sobre todo para prevenir las consecuencias. Esta lentitud en la aceptación de un hecho evidente agrava los problemas al no ser enfrentados con rapidez y eficacia. Los costos que origina este atraso son rara vez si alguna calculados
[2].
A la sociedad en general le toma mucho tiempo aceptar, casi resignarse, a asumir que sus libertades individuales de acceso al agua se vean cada vez más reducidas. Por ejemplo siguen contaminado agua o explotando acuíferos hasta agotarlos… Los límites son impuestos, tanto por la naturaleza y cambios de clima como por que hay que satisfacer cada vez más necesidades de una población y producción en aumento. Es necesario usar cada vez más agua para satisfacer mercados internos y externos en rápida expansión, con todas las implicaciones asociadas a producir más bienes y servicios y asumir los impactos que ocasionan en el medio ambiente intervenido. El estado en general elude largamente el problema hasta que hay manifestaciones públicas en contra de las situaciones producidas por la escasez de agua.
La inconformidad y la rebeldía frente a la necesidad de aceptar los nuevos escenarios con relación al acceso cada vez más restringido al agua se observa en las declaraciones de cientos de reuniones que convocan a usuarios del agua y donde se evade sistemáticamente asumir el costo que significa enfrentar lo antes posible las situaciones.
En estos eventos se escucha un muro de lamentos, preocupaciones y quejas contra la madre naturaleza y contra “los otros usuarios” del agua o el estado. Casi el 80% de las declaraciones en las presentaciones en estos eventos son siempre las mismas y se resumen a que no hay agua, que les quitan el agua, que hay sequía o que hay inundaciones o que el agua es de mala calidad o que es muy cara, que antes era mejor (obvio, había menos extracciones) o que el ambiente se ha deteriorado…
La evasión a adoptar medidas concretas se materializa en sendos discursos que no conducen a lograr compromisos concretos. Cuando se trata de precisar lo que se desea como escenario y metas claras, para determinar soluciones y una estrategia para ponerlas en práctica, las propuestas se enuncian en forma tan general que quedan en discursos. Los asistentes se ponen de acuerdo solo en grandes metas tales como lograr la “seguridad Hídrica”, la “sustentabilidad del agua”, la “hidro-solidaridad”, la “equidad” en el acceso al agua y evidentemente agregar que todo ello se debe lograr “con la debida consideración al medio ambiente”.
En las propuestas de solución es lo mismo. Están de acuerdo en soluciones usualmente genéricas tales como que es necesario “tomar medidas para adaptarse a los efectos del cambio climático”, hay que lograr la “Gestión Integrada del Agua o de los Recursos Hídricos (GIRH)”, hay que lograr “la participación plena” en la gestión del agua o declarar que “el agua es un derecho humano” o que es un “bien público intangible, inviolable y otros in...” o encuentran que la solución es negar usos al agua. Cada cual tiene una idea propia de lo que ello significa, lo que no se discute para no entrar en controversias.
En contraste con la aceptación generalizada de los grandes “problemas”, “escenarios” y “soluciones”, la situación de aparente consenso cambia radicalmente en el momento de tener que asumir el costo de aplicar medidas concretas. En ese momento prevalecen largamente los intereses particulares y las ambiciones personales como se puede inferir de la lectura de muchos casos de conflictos por el agua. Las soluciones que se aplican responden sobre todo a los grupos más organizados y con mayor poder de presión pero no se acercan ni remotamente a los que se considera una gestión integrada de las intervenciones en una cuenca y sobre el agua.
Por ello el rol del estado es esencial para lograr cambiar posiciones discursivas y declarativas, buenas para un discurso político, que no favorecen el alcance de metas, declaraciones que por muy altruistas que sean no se logran solo por enunciarlas y por lo tanto no permiten alcanzar la ansiada GIRH. Proponer solo soluciones genéricas es una forma de no llegar jamás a acuerdos con la consecuente evasión a los problemas.
Para lograr cambiar esta situación el estado debe impulsar un esfuerzo público-privado para lograr que se adopten medidas concretas de gestión del agua y las cuencas; desde aceptar que se requiere una autoridad de agua funcional y estable con personal calificado, organizaciones de usuarios de agua operativas, financiamiento asegurado, hacer cumplir las leyes y normas y otras medidas que se conocen bien pero no se aplican si no se adoptan y cumplen todos los requisitos para hacerlo en particular el monitoreo y la fiscalización así como la puesta en práctica de instrumentos de gestión eficaces.
En este entorno el usuario del agua evade fácilmente la fiscalización estricta de la extracción de agua de acuerdo a los derechos otorgados, el control de la extracción de agua de pozos basado en medición volumétrica, el control de vertimientos tóxicos y residuos sólidos en los cauces de los ríos, el pago de los costos de O&M de las obras, el pago de los “gastos comunes” para gestionar el agua a nivel de la cuenca o para el financiamiento de obras hidráulicas, el pago de personal y equipamiento adecuado para la gestión del agua o la aceptación de reducir consumos de agua en épocas de escasez… todos estas situaciones son más una constante que una excepción..
Es sintomático que aparte de culpar a la naturaleza y a los “otros” de los males, como las sequías o inundaciones y la contaminación del agua o la sobre explotación de acuíferos… una gran parte de usuarios esperan además que “alguien” se haga cargo de los costos de las soluciones y las aprueban con entusiasmo solo si a los interesados no les afecta ni cuesta nada.
En general ningún usuario desea ceder privilegios adquiridos sobre el agua contradiciendo el entusiasmo por la llamada “hidro-solidaridad” (es muy raro que alguien ceda agua que utiliza por tradición, formal o informalmente, legal o ilegalmente…) y espera más bien que se encuentren nuevas fuentes de agua basado en la construcción de más obras hidráulicas (trasvases, embalses, plantas de desalación etc) o a costa de reducir el caudal ambiental y la napa subterránea o importar agua de otras cuencas.
Por suerte, en los límites de disponibilidad también se aprecia el aumento de inversiones para mejorar la eficiencia de uso del agua disponible, reutilizar agua o buscar fuentes no convencionales como captar agua de neblinas, agua de techos, recargar acuíferos o bombardear nubes… todas opciones usadas en escalas reducidas.
Es notorio que los usuarios más fuertes y organizados, que logran apoyo político, financiero y técnico, terminan por dominar el escenario y buscan soluciones, en gran medida y mientras puedan, a costa de afectar a terceros y del medio ambiente que intervienen.
Cuando no hay un sistema de gestión integral del agua que analice todas las opciones y efectos de las intervenciones sobre el agua y las cuencas, materializado en la aplicación de planes de ordenamiento y gestión del agua y las cuencas, formulados con participación real y representativa, es muy difícil si no imposible lograr equidad en el acceso al agua o reducir los riesgos del efecto de sequías o inundaciones o impactos en el medio ambiente. Los planes directores de ordenamiento y gestión del agua y las cuencas además deben tener respaldo legal para aplicarlos y no ser solo indicativos y sin control de aplicación ni financiamiento.
A nivel de usuarios privados como una empresa agrícola o minera no basta que, en forma aislada, aumenten la eficiencia del uso que hace del agua por que deben involucrarse y contribuir efectivamente a la gestión del agua de la cuenca donde se ubican. Esto se conoce como Responsabilidad Social Empresarial orientada a la gestión del agua (RSEAgua)
[3]. De allí que la certificación de uso sustentable del agua de una empresa va más allá de reducir su huella hídrica, aspecto ciertamente necesario, porque exige que la empresa se comprometa además con la gestión del agua de toda la cuenca de donde la capta y donde vierte sus aguas usadas. No basta por ejemplo ser eficiente en el uso del agua captada si al hacerlo contribuye a deprimir la napa de agua subterránea o devuelve RILES contaminados.
Estas situaciones están ampliamente documentadas en trabajos que explican las razones y fuerzas que incrementan la presión sobre el uso del agua, desde la ampliación de la frontera agrícola en zonas de desiertos hasta la expansión urbana, pasando por inversiones en emprendimientos mineros e industriales aunadas a la necesidad de proteger o recuperar caudales ambientales, humedales y ecosistemas hídricos. A ello se deber suma el aumento constante de usuarios del agua que se califican de ilegales, informales o precarios o simplemente usuarios no registrados. Estas presiones sobre el agua van a seguir cada vez más con el agravante que las reservas de los acuíferos se reducen y los cambios de clima pueden causar impactos más severos. Es lógico por lo tanto que si el estado no construye las capacidades suficientes para lidiar con estos efectos solo aumentaran los conflictos por el agua.
Los estados en América Latina siempre han aplicado y generado diferentes medidas e instrumentos para gestionar el agua y regular las intervenciones en las cuencas más relevantes de sus países. Una gran parte de los apoyos ha sido la construcción de grandes obras hidráulicas sobre todo para satisfacer demandas de agua poblacional, riego e hidro-energía. También han contribuido con el financiamiento de cientos de estudios, planes, asignación de derechos de uso aplicación de normas de impacto ambiental entre muchas otras acciones.
Otras acciones de gestión son producto directo de las organizaciones de usuarios del agua que existen en todos los países. Es evidente que estas acciones en general no han sido suficientes o no se han aplicado plenamente o no han logrado evolucionar con la rapidez necesaria, como se constata por el aumento constante de conflictos por el agua y los impactos no deseados en el medio ambiente.
En varios países de la región, como México, Brasil y Perú, se está en el proceso de aplicar leyes de aguas que incluyen la aplicación de instrumentos que se supone serán más efectivos, tal como elaborar planes de ordenamiento y gestión del agua por cuencas y la creación de consejos de recursos hídricos por cuenca entre otros. En teoría el principal objetivo de dichos instrumentos es “ordenar” las intervenciones que cientos de actores realizan sobre un sistema hídrico compartido, incluyendo las que se hacen en el territorio de o las cuencas que conforman dicho sistema.
Se espera que dicho “ordenamiento” y coordinación de las intervenciones se realice en base a consensos sustentados en la participación informada de los miembros de los consejos de recursos hídricos que se instalen en cada cuenca. Dicha información en apoyo a la toma de decisiones por parte de los miembros del consejo, comité o mesa de agua debe provenir se equipos técnicos interdisciplinarios y calificados organizados como “Secretaría Técnica” (Perú), organismos de Cuenca (México) o “Agências de Bacia” (o Agencias de Cuenca, en Brasil) cuyo costo operativo idealmente debería ser financiado por los mismos usuarios del agua pero con un apoyo inicial importante del estado.
Por ahora las grandes intervenciones sobre el agua y las cuencas desde las formas de gestión del agua hasta las decisiones de trasvase, se han decidido generalmente desde el nivel nacional y bajo las presiones de los actores locales mejor organizados para llegar a las autoridades nacionales con desigual participación de los usuarios del agua y habitantes locales. Se supone que con la instalación de Consejos de Recursos Hídricos a nivel de Cuenca, apoyados por sus respectivos organismos técnicos, esta situación cambie a fin de que se logre una participación efectiva de los actores que intervienen en la cuenca. Esto supone por ejemplo que la formulación y aceptación de un plan de gestión y de intervención en el sistema hídrico debe ser consensuado con los diferentes usuarios del agua y la cuenca.
La experiencia en dichos países con relación a la instalación, y operación de organizaciones para la gestión del agua por cuencas o sistemas hídricos interconectados enseña que requiere un largo camino de consolidación, de más de 10 años, a lo largo del cual es estado debe estar acompañando y subsidiando el proceso. La verdadera participación, el alcanzar la credibilidad con relación a dichas organizaciones y el logro de acuerdos que superen la carencia de sentido de cooperación a nivel de grandes sistemas hídricos aunado al cumplimiento de pagos y acuerdos, de respeto a las normas y al ambiente es un tema cultural, de aprendizaje y de respeto mutuo que toma mucho tiempo y tiene estrecha relación con cada región y lugar.
Sendos informes sobre la instalación de Consejos de Cuenca en México y Comités de “Bacia” (o cuenca) en el Brasil así como la experiencia más corta del Perú dan cuenta de las dificultades para que estos sistemas sea operativos…Los consejos solo tienen valor sí disponen de un sólido y estable grupo técnico local de apoyo y recursos financieros para mantener dicho equipo de apoyo que debe estar ubicado lo más cerca de la o las cuencas, así como recursos para hacer inversiones. El reglamento, roles y atribuciones de dichos consejos debe ser claros para garantizar la representatividad de los actores y dar un real valor a las decisiones del consejo sin relegarlo a un rol solo consultivo.
En resumen las investigaciones y reflexiones contenidas en diferentes estudios que analizan las situaciones en zonas de escasez de agua dan cuenta de las tareas que se tienen que ejecutar para lograr alcanzar capacidades colectivas para hacer frente a la escasez de agua tanto por razones naturales como por efecto del aumento de las demandas sobre el recurso.
Cambiar los enfoques mentales cuando se interviene sobre el agua (lo que es una forma de crear una nueva cultura del agua), para pensar a nivel de cuencas y sus habitantes y ecosistemas, considerando el efecto de cada acción en los demás y el medio ambiente… y lograr acuerdos actuando en forma participativa, valorar el conocimiento local, invertir en conocer el medio intervenido y lograr acuerdos entre actores de muy diferente origen, poderes políticos y financieros que comparten un mismo sistema hídrico es una larga tarea que se requiere hacer con los que intervienen y habitan cada cuenca, cauce y acuífero.
