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OPCIONES DE POLÍTICAS PARA LA REGIÓN. NOTAS DE POLÍTICA SOBRE TIERRA Y PLANIFICACIÓN PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

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Los cambios en el uso de la tierra, tales como los asociados al desarrollo agrícola, las actividades extractivas, la explotación de combustibles fósiles, la explotación forestal, el desarrollo urbano, el aumento del turismo en áreas costeras, así como el sistema de tenencia de la tierra, deben atenderse mediante políticas efectivas de uso de la tierra que prevengan la degradación de la misma. Esto contribuiría a alcanzar los objetivos establecidos en el párrafo 40(b) del Plan de aplicación de Johannesburgo.

Puntos para recordar

•Se requieren políticas de planificación del uso de la tierra para detener y revertir la degradación de la tierra, así como para lograr el uso sostenible de los recursos renovables;
• Los acuerdos generales entre las partes interesadas a través de la discusión o difusión de sus derechos son más efectivos para las políticas de planificación del uso de la tierra que un marco legal técnicamente perfecto.
• La participación de las comunidades en la planificación del uso de la tierra puede ser muy útil para superar el reto de la asignación de títulos de propiedad de la tierra y proyectos catastrales para grupos minoritarios.
• Usos de la tierra como la agricultura, las actividades agroforestales, la producción ganadera, el desarrollo industrial y la minería, entre otros, deben integrarse a espectro de problemas socioeconómicos y ecológicos asociados con las políticas y la planificación del uso de la tierra.

Objetivo seleccionado

El informe GEO5 proporciona un análisis científico de problemas ambientales selectos y de las soluciones disponibles para enfrentarlos, incluyendo sus costos y beneficios tanto ambientales como sociales.
Una consulta intergubernamental y de partes interesadas, realizada como parte del proceso GEO5, estableció un Panel Asesor Intergubernamental de Alto Nivel para identificar y acordar los objetivos acordados internacionalmente que serían analizados como parte del proceso GEO5, para identificar las brechas en su consecución y para enmarcar la evaluación política regional. El Panel también proveyó consejo estratégico de alto nivel para guiar a los autores de los capítulos al evaluar las brechas en la consecución de los objetivos y para identificar las opciones de política para acelerar su logro.
La Consulta Regional de América Latina y el Caribe se celebró en la Ciudad de Panamá, Panamá, del 6 al 7 de Diciembre de 2010. Los participantes de la consulta seleccionaron un conjunto de problemas ambientales regionales, junto con un conjunto de objetivos acordados internacionalmente que fueron considerados como los más efectivos para atender esos problemas.
En el caso del uso y degradación de la tierra y desertificación, la meta seleccionada es el Plan de Aplicación de Johannesburgo, párrafo 40(b), cuyo texto es el siguiente:
Plan de Aplicación de Johannesburgo, párrafo 40(b)
“Formular y aplicar planes integrados de ordenamiento de la tierra y de uso del agua basados en la utilización sostenible de los recursos renovables y en la evaluación integrada de los recursos socioeconómicos y ambientales"





En años recientes ha aumentado la presión sobre el uso de la tierra a pesar de los objetivos internacionales para mejorar su gestión. Para detener y revertir la degradación de la tierra y contribuir a garantizar que los recursos renovables se utilicen de manera sostenible, se requieren políticas que permitan realizar actividades productivas con un impacto mínimo sobre los ambientes naturales. A este respecto, podrían ser valiosas las políticas sobre uso de la tierra que eviten la transformación ineficiente de los ecosistemas.
Con base en una revisión de experiencias actuales y pasadas en América Latina y el Caribe, el quinto informe de Perspectivas del Medio Ambiente a Nivel Mundial (GEO5) recomienda un grupo de opciones de política relacionadas con la planificación multiescala del uso de la tierra.

Opciones de políticas

Los cambios en el uso de la tierra, ocasionados por una población creciente, patrones cambiantes del clima, el desarrollo económico y los mercados globales, tienen repercusiones considerables en todo el mundo, y la región de América Latina y el Caribe (ALC) no es la excepción. Se requieren políticas de uso de la tierra que involucren la participación de las partes interesadas, reglamentos e instrumentos financieros para sustentar el progreso sostenible de las actividades socioeconómicas, reducir los riesgos de desastres, fomentar una situación de tenencia de tierra más equitativa y favorecer los derechos de propiedad de la tierra de los grupos minoritarios.
La planificación multiescala del uso de la tierra con acciones orientadas al desarrollo o la implementación de planes de uso de la tierra constituye una herramienta valiosa en este sentido (ver el Recuadro 1).
Los planes de uso de la tierra consideran todos los recursos y dimensiones involucradas en el proceso de desarrollo y contribuyen a implementar una gestión integrada del uso de la tierra, planear el aprovechamiento de los recursos hídricos y las prioridades de conservación, al mismo tiempo que fomentan la participación incluyente de las partes interesadas. La planificación del uso de la tierra considera varios elementos inseparables: tierra, recursos renovables y no renovables, actividades económicas actuales y una visión coherente de las tierras actuales e históricas y sus usos, los servicios existentes, la accesibilidad y las influencias culturales. También es necesario considerar los usos de la tierra para actividades agrícolas, agroforestales, producción ganadera, desarrollo industrial y minería, entre otros.1-2-3

En un contexto más amplio, la planificación del uso de la tierra también debería incluir las zonas costeras y marinas. Las fuentes de contaminación y las actividades de origen terrestre constituyen una amenaza importante para los hábitats costeros y marinos. Del mismo modo, la integridad de los ecosistemas marinos y costeros, que está ligada al bienestar en zonas terrestres, también afecta la capacidad de recuperación social, especialmente en términos de salud pública y medios de subsistencia. Varios países costeros, como los estados miembros de CARICOMy México, ya están promoviendo el desarrollo de políticas para la gestión integrada de océanos y zonas costeras (ver el Estudio de caso 3).



Recuadro 1: Experiencias en américa latina en torno a la planificación multiescala del uso de la tierra Durante las décadas de 1980 y 1990 Se realizaron experiencias tempranas en el análisis multiescala del uso de la tierra en Costa Rica y Ecuador. Estos primeros esfuerzos consideraron la manera en que los patrones de uso de la tierra ponen de manifiesto la interacción entre la organización espacial de la tierra, las condiciones biofísicas subyacentes y las condiciones socioeconómicas en un territorio dado11-12. Para este fin, se combinaron tecnologías geoespaciales, datos auxiliares de estadísticas nacionales y mapas temáticos con modelos dinámicos y espacialmente explícitos del uso de la tierra y del cambio en la cobertura de la tierra (p.ej., CLUE), para obtener resultados de toma de decisiones con un valor agregado.

Este enfoque permitió detectar problemas ubicados a diferentes niveles de agregación espacial. Dado que las fuerzas motrices que afectan el cambio en el uso de la tierra son específicas de cada caso, los responsables de formular políticas deben tener una noción clara de dichas fuerzas a fin de tomar decisiones adecuadas a diferentes escalas. Por ejemplo, bajo este enfoque, una decisión económica sobre la regulación de los mercados puede ser relevante a nivel nacional, mientras que una de índole ambiental puede ser más importante para áreas pequeñas sensibles a la deforestación. Sin duda, se requiere un soporte técnico sólido para implementar dicho enfoque de planificación del uso de la tierra.


Beneficios

La planificación del uso de la tierra puede ser efectiva para detener, e incluso revertir, el agotamiento de los recursos y la degradación ambiental, además de mantener y mejorar los flujos de los servicios agroecosistémicos que contribuyen a sostener a las comunidades locales y sus medios de subsistencia y a proveer a los centros urbanos. La promoción de la reforma de la tenencia de la tierra, combinada con una gobernanza territorial eficiente, también puede contribuir al desarrollo sostenible, especialmente en los ámbitos social y económico.
Dado que existe un vínculo sólido entre los usos de la tierra, los sistemas dulceacuícolas y la biodiversidad, la planificación multiescala del uso de la tierra acarrea múltiples cobeneficios a un amplio espectro de sectores (ver la Tabla 1).



Condiciones propicias 

Las experiencias regionales muestran que es mucho más importante llegar a acuerdos generales sobre la dirección de las políticas relacionadas con la tierra que requerir, apriori, un marco legal técnicamente perfecto.
Efectivamente, los nuevos marcos legales han demostrado ser muy ineficientes, ya que se ha prestado atención insuficiente a las discusiones con las partes interesadas o a la difusión de sus derechos4.
En términos generales, y más específicamente en el caso de las tierras de las comunidades indígenas, el sentido común sugiere la necesidad de realizar consultas más cercanas con las comunidades en todas las etapas de la administración de la tierra. Los retos incluyen la necesidad de lograr la estabilización de la tenencia de la tierra, particularmente en contextos post-conflicto, tales como en Nicaragua, El Salvador, Colombia y Guatemala.

Retos y formas de avanzar

Existen varios retos asociados con la planificación del uso de la tierra, incluyendo el largo proceso de recolección de datos catastrales y de uso de la tierra, los cuales requieren información sobre los títulos de propiedad de la tierra que se dificulta por barreras legales. También podrían considerarse las evaluaciones de la aptitud de la tierra para evaluar los posibles impactos de los planes de uso de la tierra, como una forma de avanzar. La naturaleza frecuentemente ilegal de los procesos históricos de tenencia de la tierra, incluyendo el desplazamiento forzado de campesinos como resultado de conflictos civiles o esquemas corruptos pero sofisticados, es otra limitante5-6.
Adicionalmente, los costos de transacción pueden ser un obstáculo considerable para el registro, particularmente para las personas de escasos recursos4. Por último, las políticas de planificación del uso de la tierra pueden discriminar a grupos minoritarios tales como las comunidades indígenas y campesinas, dado que muchos proyectos de administración de la tierra se basan en una simple demarcación territorial7.

A fin de evitar futuras fricciones, una estructura administrativa fortalecida y más descentralizada de las agencias catastrales y de registro puede mejorar las regulaciones del proceso de asignación de títulos de propiedad de la tierra; la provisión de derechos de propiedad estables para las mujeres, campesinos desplazados, comunidades indígenas y grupos minoritarios; la concesión de derechos sobre el subsuelo a intereses económicos externos (p. ej., compañías mineras que pudieran causar intrusión física y daños en el hábitat); y la participación de las comunidades en torno a la tenencia de la tierra.



Recuadro 2: desarrollo sostenible de la industria minera en américa latina 
De las regiones del mundo, América Latina dedica la participación más importante (23%) de sus presupuestos a la exploración minera, e invierte más de 10 mil millones de USD anualmente, en donde aproximadamente el 20% del total corresponde a Chile15.


La planificación del uso de la tierra está inexorablemente vinculada a la planificación para una minería sostenible y requiere la integración y participación de las comunidades3. Los problemas que afectan la sostenibilidad minera en las comunidades de América Latina incluyen marcos regulatorios inadecuados (p.ej., baja participación de la comunidad, gobernanza y adquisición de la tierra inadecuadas), distribución limitada de los beneficios económicos, baja disponibilidad de la información, y otros retos relativos a aspectos sociales y culturales.
Es importante analizar hasta qué punto los marcos regulatorios crean un ambiente que promueve el desarrollo minero sostenible, especialmente en términos de pertenencia, impuestos, acceso a y uso de recursos, y monitoreo. Más específicamente, pueden plantearse preguntas sobre la compatibilidad de los principios subyacentes a permitir actividades mineras en áreas protegidas y en zonas pobladas. Se han logrado avances significativos a este respecto, pero permanecen retos importantes. En la mayoría de los países se han utilizado regulaciones en temas de minería y ambiente desde la década de 1990. Sin embargo, a pesar de los procesos regulatorios, muchos países no han logrado avances suficientes en la construcción de marcos coordinados de política que brinden las bases para una minería sostenible (es decir, políticas nacionales para una minería sostenible que consideren las prioridades temáticas del país).
Políticas sólidas que promueven el desarrollo de la minería sostenible enviarían un mensaje claro a los inversionistas, y también proporcionarían un marco de referencia para los planes, programas y proyectos. Cabe señalar el caso de Cuba, cuyo Consejo de Estado aprobó una política minera (julio 2008) que establece principios diseñados para promover el desarrollo sostenible de la minería mediante la creación de sistemas de control de calidad y medidas de protección ambiental, regulando los cierres de minas y determinando la recuperación de responsabilidades ambientales2. Entre los enfoques y soluciones prácticas para los problemas de sostenibilidad también se incluyen los mecanismos de consulta y asistencia1.


Replicación y transferibilidad

Varios países de ALC han aplicado o están preparando planes de administración de la tierra, incluyendo actas nacionales de gestión de zonas costeras8-9.
Debido a las diferentes maneras en que se priorizan los retos ambientales al interior de y entre subregiones, así como a niveles nacional y subnacional, deben tomarse en cuenta las particularidades locales. Esto es especialmente cierto en la planificación multiescala del uso de la tierra, dado que el proceso requiere la voluntad política, así como un conocimiento adecuado de los usos actuales e históricos de la tierra, los servicios existentes, la accesibilidad y las influencias culturales en un territorio determinado.

Recuadro 3: Planificación del uso de la tierra y grupos vulnerables
Las políticas de planificación del uso de la tierra pueden discriminar a grupos vulnerables o minoritarios (por ejemplo, pequeños granjeros, trabajadores rurales asalariados, mujeres, grupos indígenas y minorías étnicas, pastores, habitantes de zonas forestales, personas de escasos recursos en zonas urbanas). La demarcación de los territorios indígenas y la emisión de títulos de propiedad a nombre del grupo constituyen un ejemplo. También pueden surgir consecuencias en territorios indígenas en los que se conceden derechos sobre el subsuelo a intereses económicos externos (compañías petroleras y mineras), lo que ocasiona una intrusión física mayor y causa daños importantes al hábitat (p. ej. construcción de infraestructura y los caminos que los atraviesan).
Además de afectar la seguridad de la tenencia de la tierra, estos tipos de discriminación obstaculizan las inversiones a largo plazo encausadas a mantener o incrementar la productividad de la tierra (p. ej. sistemas de irrigación, conservación de la tierra, infraestructura, etc.) y, por tanto, tienen un impacto negativo sobre el proceso de desarrollo y las metas de reducción de la pobreza16.
A este respecto, muchas experiencias regionales demuestran que la participación comunitaria en la formulación de políticas sobre la tierra puede ser una estrategia de avance valiosa. Entre ellas, la cuenca del Río Xingu (Brasil) y la Gestión de la Tierra Indígena de las Tierras Comunitarias de Origen (TCO) en Bolivia constituyen ejemplos exitosos de la protección de los servicios forestales en territorio indígena13-17-18



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Estudio de Caso 1: Planificación del uso de la tierra urbana en alC - bogotá, un caso de buenas prácticas.

Con el 79% de su población viviendo actualmente en las ciudades, ALC tiene los niveles más altos de urbanización en el mundo en desarrollo. Sin embargo, frecuentemente este proceso de urbanización se ha dado sin respuestas institucionales apropiadas (p. ej., desarrollo insuficiente de la infraestructura, ausencia de planificación territorial, uso no planificado de la tierra, etc.). Esto ha generado una amplia gama de externalidades y problemas ambientales (p. ej., expansión urbana, contaminación, pérdida de tierras agrícolas, etc.)13. No obstante, algunas ciudades de América Latina han utilizado formas innovadoras de aliviar las presiones ambientales asociadas al crecimiento urbano. Entre ellas se cuenta el plan de gestión ambiental de Bogotá 2001-2009 (Plan de Gestión Ambiental del Distrito Capital– PGA).

Formulado en colaboración con las autoridades, los representantes y los ciudadanos del distrito capital, el Plan, junto con el establecimiento de un Consejo de Planificación Regional, ha promovido una mayor participación pública, estándares ambientales más altos y una gestión urbana más sólida13. Con un enfoque central en la gestión integrada del uso de la tierra, el PGA busca resolver las externalidades ambientales relacionadas con las transformaciones socioeconómicas, culturales, políticas y ambientales de la capital de Colombia14. Este interés por el desarrollo urbano sostenible ha llevado al PGA a considerar la ciudad como parte de un ecosistema más grande en el que se interrelacionan consideraciones locales y regionales.

El Plan de Gestión Ambiental puede sustentarse en:
• El Sistema Ambiental del Distrito Capital: el cual define los lineamientos, las normas, las actividades, los recursos y las competencias institucionales;
• El Sistema de Información Ambiental (SIA): el cual sistematiza los datos ambientales;
• El FOFIGA: un sustento financiero para programas y proyectos del PGA, el cual obtiene sus recursos a través de sanciones, multas, impuestos redistributivos, tasas compensatorias, tarifas de uso de agua, transferencias, y otros13.

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Estudio de caso 2: Planificación Regional del Uso Ecológico de la Tierra en Zonas Marinas en el Golfo de México y el Mar Caribe19

El Golfo de México y el Mar Caribe son grandes ecosistemas marinos que se caracterizan por una gran biodiversidad y variedad de recursos naturales que, al igual que la mayoría de los cuerpos de agua a nivel mundial, están sufriendo la degradación ecológica y las pérdidas de biodiversidad inducidas por las actividades humanas. En un intento orientado a la conservación y el uso sostenible de estos ecosistemas, en 2006 se creó el Programa de Ecosistemas Costeros y Marinos de México con la colaboración de 11 entidades de la Administración Pública Federal y seis estados costeros. Sobre la base de que la dinámica en sistemas marinos y costeros se ve afectada en buena medida por procesos que ocurren en tierras vecinas (y viceversa), se decidió que el programa abarcara áreas marinas, costeras y terrestres que cubren 168 462 km2 de zonas terrestres, 827 023 km2 de zonas marinas (golfo y mar) y una longitud de costa de 2900 km.

Los principales objetivos de este programa son:
1. La planificación ecológica de territorios marinos y costeros;
2. El establecimiento de una comisión interministerial para la Gestión Integrada de Océanos y Costas;
3. La elaboración de la Política Nacional sobre Océanos y Costas;
4. La gestión ecológica de los humedales costeros (especialmente los manglares);
5. Protección de la biodiversidad costera y marina; y
6. El desarrollo sostenible de áreas costeras y el turismo, pesquerías y sectores industriales marinos

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Referencias

1. Cardenas-Moller, M. and Bianco, A. (2011). Sustainable Development of the Latin American Mining Industry – Its Social Dimension. Sinclair, Knight and Merz Technical paper. Disponible en: http://www.skmconsulting.com/cognition/manageddocument.aspx?linkid=633820422135437500.

2. ECLAC (2010). Sustainable Development in Latin America and The Caribbean. Energy efficiency in Latin America and th Caribbean: Situation and outlook. Santiago, Chile.

3. Weber, I. (2009). Actualizing Sustainable Mining: Whole Min, Whole Community, Whole Planet, Through ‘Industrial Ecology’ And Community-Based Strategies. Disponible en http://frameworkforresponsiblemining.org/pubs/ActualizingSustainableMining.pdf

4. Barnes, G. (2003). Lessons learned: an evaluation of land administration initiatives in Latin America over the past two decades. Land Use Policy. 20:367-374.

5. IDMC (2010). Building momentum for land restoration: towards property restitution for IDPs in Colombia. Internal Displacement Monitoring Centre, Geneva http://www.internal-displacement.org/8025708F004BE3B1/
(httpInfoFiles)/A0CCF5D6CC55525DC12577D600458E97/$file/Colombia_SCR_Nov2010.pdf .

6. Springer, N. (2006). Colombia: internal displacement, policies and problems. A Writenet Report commissioned by United Nations High Commissioner for Refugees, Status Determination and Protection Information Section (DIPS). United Kingdom, 57 p.

7. Akersen, T., Barnes, G. (2003). Inside the polygon: emerging community tenure systems and forest resource extraction. In: Zarin, D., et al. (Eds), Working Forests in the Latin American Tropics. Columbia University Press, NY.

8. Cabeza, A.M. (2002). Ordenación Del Territorio En América Latina. Scripta Nova Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales, Vol. VI, Num. 125, 1 de Octubre de 2002.

9. Loper, C.E., Balgos, M.C., Brown, J., Cicin-Sain, B., Edwards, P., Jarvis. C., Lilley, J., Torres de Noronha, I., Skarke, A., Tavares J.F. and Walker, L. (2005). Small Islands, Large Ocean States: A Review of Ocean and Coastal Management in Small Island Developing States since the 1994. Barbados Papers Series No. 2005-1, UNEP/GPA and the Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands.

10. CARICOM (2012). Caribbean Community (CARICOM) Secretariat official website, En línea: http://www.caricom.org/index.jsp.

11. Veldkamp, A. and Fresco, LO (1997). Reconstructiong land-use drivers and their spatial scale dependence for Costa Rica (1973-1984). Agricultural Systems 55, pp. 19-43.

12. De Koning, GHJ, Verburg Ph, Veldkamp, A. Fresco, LO (1999). Multi-scale modeling of land-use change in Ecuador. Agricultural Systems 61, pp. 77-93.

13. UNEP (2010a). Latin America and the Caribbean Environment Outlook: GEO LAC 3. UNEP, Panama

14. UNEP (2003). Perspectivas del Medio Ambiente Urbano: GEO Bogotá. UNEP, Bogota.

15. UNEP (2010b). General information that can be used by the Ministers and Heads of Delegation for the dialogue on Green Economy”. XVII Meeting of the Forum of Ministers of Environment of Latin America and the Caribbean. Panama City, Panama.

16. WRI (2005). World Resources 2005: The wealth of the poor – Managing ecosystem to fight poverty. in collaboration with United Nations Development Programme, United Nations Environment Programme, and World Bank, Washington, D.C.

17. Sabogal, C.; De Jong, W.; Pokorny, B.; Louman, L. (2008). Manejo forestall Comunitario en América Latina:Experiencias, lecciones aprendidas y retos para el future. CIFOR-CATIE. Turrialba, Costa Rica. http://www.cebem.org/cmsfiles/publicaciones/MFC_America_Latina_Resumen_Ejecutivo.pdf

18. UNEP, FAO and UNFF (2009). Vital Forest Graphics. UNEP/FAO publication, Nairobi.

19. SEMARNAT (2011). Programa de Ordenamiento Ecológico marino y regional del Golfo de México Mar Caribe. En línea: http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Paginas/B_A_GolfoMex_Caribe.aspx .

i. La comunidad del caribe (CARICOM) es una organización de quince naciones y dependencias caribeñas cuyo objetivo es "lograr una comunidad viable, competitiva internacionalmente y sostenible10"

Texto PDF en: http://www.pnuma.org/geo5/Resumenes%20de%20Politicas/Brief_land%20use%20planning_espanol%28AugWEBpags%29.pdf

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