La GIRH: una meta elusiva en América Latina

La GIRH: una meta elusiva en América Latina
Axel C. Dourojeanni Ricordi



Convengamos que, hoy en día, todos estamos a favor de los enfoques “integrales” y “holísticos” para conducir los procesos de toma de decisiones. Aplicada a la gestión del agua nace el enfoque de Gestión Integrada del Agua (GIRH), una evolución del enfoque de gestión multisectorial del agua más orientado a darle más de un uso a las obras hidráulicas y ahorrar dinero. Esta visión ha venido para quedarse sobre todo en las declaraciones de política hídrica y leyes, debates y libros. Estamos todos a favor del GIRH aun cuando muchos de nosotros no sabemos verdaderamente que es y sobre todo como se puede aplicar. A eso le agregamos ahora que esta meta se debe alcanzar por cuenca. Yo lo he promovido así durante años y sigo siendo creyente del enfoque pero entre los deseos de buena voluntad y la realidad hay un abismo aun difícil de superar.


Estamos ciertamente complacidos con la definición de GIRH, dada por el Global Water Partnership (GWP) y tenemos muchas esperanzas de que dicho enfoque sea un orientador de las acciones. Así en el manual para la Gestión Integrada de Recursos Hídricos en Cuencas, patrocinada por el GWP y la Oficina Internacional de la Red Mundial de Organismos de Cuenca, en el cual tuve ocasión de participar, señalamos que la GIRH debe servir para:

“Ayudar a administrar y desarrollar los recursos hídricos en forma sostenible y equilibrada, teniendo en cuenta los intereses sociales, económicos y ambientales. Reconoce los diferentes grupos de interés que compiten entre sí, los sectores que usan y abusan del agua, y las necesidades del medio ambiente. El enfoque integrado coordina la gestión de recursos hídricos en todos los sectores y grupos de interés, y a diferentes escalas, desde la local a la internacional. Pone énfasis en la participación en los procesos nacionales de formulación de leyes y políticas, estableciendo una buena gobernabilidad y creando acuerdos normativos e institucionales efectivos que permitan tomar decisiones más equitativas y sostenibles. Toda una gama de herramientas, tales como evaluaciones sociales y ambientales, instrumentos económicos, y sistemas de información y monitoreo, respaldan este proceso”.

Las Naciones Unidas, en Banco Mundial, el BID y la OECD por citar solo algunos organismos internacionales, respondiendo a mandatos, fomentan que este enfoque se aplique en América Latina. Siempre optimistas1, cada cierto tiempo contratan consultores para determinar “el estado de avance se la GIRH en los países de América Latina”. Estos dan una vuelta por los países de la región y en base a algunos indicadores; por ejemplo si este enfoque forma parte de las políticas de cada país, si se formulan planes por cuenca y mejor aun si hay consejos de cuenca creados para gestionar el agua por cuenca; afirman que tal o cual porcentaje de GIRH está siendo alcanzado en los países de la región. En todo caso los resultados de estas evaluaciones no duran mucho dado los cambios profundos que ocurren a cada instante en algunos países de la región en materia de políticas públicas y los sistemas de gestión del agua.

Mi experiencia por ello no da un resultado muy optimista en que estamos en camino a la GIRH pero no descarta los esfuerzos y la experiencia acumulada. Para empezar se supone que alcanzar metas de GIRH exige tomar decisiones de intervención coordinada en un medio compartido por miles de actores, como es una cuenca y sus aguas, que deben primero consensuar una visión común de lo que desean lograr. Es una afirmación simplista pero creo que efectiva ya que da idea de la magnitud de la tarea y nos deja la responsabilidad a nosotros. Poner de acuerdo muchas personas es una tarea muy complicada. Para lograr dicha coordinación debe haber no solo una visión acordada si no también una organización capaz de tener los poderes de coordinar tales intervenciones en cada cuenca y hacer respetar en sus decisiones. Eso en América Latina y en el mundo entero no es fácil. De hecho en general nunca se sabe quien gobierna a quien en la gestión del agua y por otro lado aun sabiendo el efecto de las intervenciones en el medio ( no se necesita un enfoque GIRH para saber los principales efectos) seguimos haciendo lo que NO se debe hacer.


Para empezar los países de la región tienen zonas y cuencas completas donde no existe la presencia del estado o simplemente no se aplica ninguna práctica de gestión coordinada de las intervenciones debido a su aislamiento. En esos lugares gobierna la intervención descontrolada tanto de los sectores formales como informales. Algo se defiende el medio cuando la intervención debe pasar por el estudio de impacto ambiental y en forma muy reciente por la consulta con los habitantes del lugar pero ello es un beneficio indirecto para el agua, si alguno. Inclusive si el estado considera instalar el sistema de gestión en estas cuencas no puede encontrar personal calificado dispuesto a hacerse cargo de la autoridad local de agua en zonas aisladas, con salarios bajos y sin equipamiento adecuado. Algunas iniciativas locales y ONG,s suplen a veces esta deficiencia, al menos en parte.

En segundo lugar las propias dependencias del estado intervienen en las cuencas y sobre el agua sin coordinación, para bien o para mal. En una sola cuenca puede haber muchas intervenciones de organismos públicos en materia hídrica sin haber hablado entre ellos. El que hace las veces de Autoridad de Agua se ve sobre pasado por decisiones de intervención en las cuencas y sobre el agua decididas por diferentes instituciones, ministerios y entidades, alcaldes y empresas públicas. No se incluyen los privados legales o ilegales si no solo decisiones de organizaciones del estado que no se coordinan. Las múltiples comisiones interministeriales de coordinación con relaciones al agua, regionales o nacionales, usualmente son figuras decorativas que mueren al poco tiempo de nacer.

En tercer lugar el análisis de las propias “autoridades” del agua deja mucho que desear en varios países por múltiples razones: el mayor obstáculo es la carencia de continuidad en la gestión. Así muchas autoridades de agua se cambian con frecuencia y muchas autoridades son improvisadas que no conocen del tema. Esto aunado a una carencia de personal calificado estable es desastroso. Paradójicamente si es solo un buen técnico entonces tiene poco peso político para hacer valer sus decisiones frente a otros ministerios, gobiernos regionales y locales, decisiones que además deben sostenerse en un esquema de participación efectiva. El otro aspecto es el usual financiamiento escaso que tienen las organizaciones para la gestión del agua. Ello atenta contra el equipamiento, conocimiento, estabilidad del personal y otros y por último es la carencia en la región de una verdadera fiscalización del cumplimiento de las decisiones, policía del agua en Francia (control de extracciones, control de contaminadores, cobranzas etc).

En cuarto lugar, y no menor, es la incipiente y variada gama de modalidades de organización de gestión del agua por cuencas que se están estableciendo en la región casi ninguna con todos los atributos necesarios para hacer su tarea. Unas son organizaciones solo para la gestión del agua y otras para el manejo de cuencas. Algunas aun no pasan de ser un “Consejo” o “Mesa” de Recursos hídricos o Agua, de carácter consultivo, sin apoyo de una secretaría técnica o agencia de Agua de la Cuenca. Otras, un poco mejor, tienen una secretaría pero esta es parte y dependiente de la Autoridad del Agua y por lo tanto el consejo no siente que toma decisiones (México). Otras organizaciones por cuenca son más avanzadas y disponen de Comités, Agencias y capacidad de cobranza, (solo algunas en Brasil tienen capacidad de cobrar). En general en toda la región hay avances y retrocesos constantes en estas iniciativas.

América Latina sigue siendo un laboratorio de ensayo de todo tipo para establecer sistemas de gestión del agua. Hay o ha habido todas las variantes de gestión del agua posibles a nivel nacional y de cuencas. Hoy a nivel nacional el esquema mas centralizado y de alto rango de gestión del agua es el de Ecuador (Secretario con rango de Ministro de la Secretaría Nacional del Agua) aun cuando con cambios continuos en la jefatura; Autoridades Nacionales del Agua como en Perú pero dependientes del Ministerio de Agricultura y Riego; Consejos de Cuenca en México que cubren todo el territorio pero con sus secretarías dependientes de la Autoridad Nacional aun cuando denominadas “Organismos de Cuenca” y así sucesivamente. La historia en todos los países refleja un sinnúmero de vaivenes en sus organizaciones para la gestión del agua que reflejan una gran indecisión.

En la región se tienen éxitos en actividades para mejorar la gestión del agua y muchos. En general o son aislados o no tienen duración suficiente. En la creación de organizaciones y sistemas de gestión de agua ha habido muchos avances que han tenido un efecto positivo en la gestión del agua; no digamos que llegaron a la GIRH pero si tenían una tendencia a hacerlo: Hay registros de gestión por cuenca desde la época de las Corporaciones y Comisiones de Cuenca (década del 40 , 50 y 60). En algunas épocas entidades como la OEA y las NNUU apoyaron estudios por cuenca y formulación planes por cuenca, en países como el Perú existía la ONERN hacía estudios cuenca por cuenca ( hoy desaparecida) , en forma mas reciente los estudios por cuenca y planes los ha financiado el GEF para cuencas transfronterizas.

Algunos de estos éxitos aplicados fueron esporádicos como la creación del CG Paute con apoyo financiero de la Comisión Europea (Consejo de Gestión del río Paute en Ecuador, con Secretaría Técnica incluida) y otros que duran algunos años creados con apoyo de la AID (Programa Nacional de Manejo de Cuencas que duró 28 años en Perú) y otros que están siempre sujetos a perderse. La regla en los países de la región en materia de iniciativas de gestión del agua es que a) que cuanto más éxito tiene un programa más riesgo de ser ambicionado políticamente y por ende condenado a desaparecer. b) Cuando hay apoyo financiero externo aun en pequeñas sumas, el programa tiende a ser protegido por que actúa como catalítico.

Hay cientos de avances de escalas locales y regionales, como la creación de fondos de agua patrocinados por TNC, recuperación y protección de algunos humedales, Drenaje y Recuperación y de tierras salinizadas, manejo de algunas cuencas entre cientos de otros programas y proyectos que tuvieron mucho éxito. Varios sin embargo han desaparecido2. Casi ninguna iniciativa de intercambio de experiencias parte de los mismos países a no ser que reciban financiamiento externo. Chile al respecto es una excepción al haber financiado con su propio presupuesto misiones de prospección a algunos países como México y Australia.

El mayor obstáculo en todo caso es la carencia de continuidad del personal e inclusive de la institucionalidad a cargo de la gestión del agua desde el nivel nacional al local. La pérdida de memoria institucional es asombrosa. Casi nadie lleva registro de las acciones realizadas en el pasado. En resumen, la búsqueda de la fórmula más adecuada para gestionar el agua sigue siendo elusiva en los países de la región por todos los aspectos brevemente señalados. Tenemos todos los ingredientes para tender a la GIRH ... pero aun no hemos podido potenciarlos y sobre todo conservarlos.

1 Digo esto porque estando a cargo de la Dirección de Recursos Naturales y Energía de la CEPAL se nos solicitó hacer un informe del avance de la aplicación del “Plan de Acción de Mar del Plata” realizado en 1977 en Argentina. Eso era unos 5 años posteriores. Resultado: en prácticamente ningún país alguien sabía o se acordaba del Plan. Habían participado Ministros (del Perú un Marino que ejerció de Ministro de Vivienda y Construcción) y Autoridades de Agua que hacía rato habían salido del puesto. El optimismo de que se aplicaba el Plan de Acción era superior a la realidad. Me imagino que lo mismo debe ocurrir con los resultados de los foros mundiales aun cuando estoy a favor de que se lleven a cabo dado que así el tema del agua aparece en la agenda. Creo que más efecto aun lo causan los cambios en el Clima. ¡Una sequía prolongada ayuda mucho más a las autoridades de agua a recibir fondos y atención que las conclusiones de un evento!
2 Hasta hace algunos años atrás en la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) se hacia el seguimiento de cerca de todos estos avances. Hoy en esta institución y otras del sistema de la ONU se han eliminado los puestos de funcionarios dedicados a estas tareas. Hay algunos aportes como el de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE); de la Comisión Europea por vía de la Red Latinoamericana de Centros de Conocimiento de Gestión de Recursos Hídricos (RALCEA) o de la Conferencia de Directores Iberoamericanos del Agua (CODIA), que siguen apoyando en intercambio de experiencias vividas en la región.