Ordenamiento y Gestión Territorial en el Perú
Notas de la presentación de Francisco Santa Cruz
III Taller Nacional de Ordenamiento Territorial
Organizado por la Plataforma para el Ordenamiento Territorial y la Asamblea Nacional de Gobiernos
- La presentación se plantea ofrecer un marco general del tema considerando que el OT y sus instrumentos tienden a tener mayor sofisticación técnica, normativa e instrumental, lo que lleva a perder de vista el sentido de los instrumentos. Se trata de lograr entonces que los grupos de profesionales, la tecnocracia especializada tenga un marco de su actuación y que el tema del OT, no sea visto como el tema de un sector en particular, o a cargo del sector ambiente como protagonista único del OT. Si es un tema del desarrollo, envuelve a todos los sectores del gobierno y a todos los niveles del gobierno.
- El sentido del OT es contribuir de manera decisiva a la concepción de políticas de desarrollo sobre el territorio y alcanzar el desarrollo humano. Igual ocurre con descentralización, que es un proceso importante, parte de la reforma del Estado cuyo sentido se advierte cuando se la ve como instrumento al servicio del desarrollo, del bienestar, del desarrollo de las capacidades y oportunidades de la gente. Recordar también que su sentido político general es gobernar y esto implica diseñar y ejecutar políticas y en función de esas políticas, diseñar y ejecutar programas, instrumentos y herramientas. La relación privilegiada crucial entre descentralización y OT viene a ser un diálogo entre instrumentos al servicio de un fin superior que es el desarrollo. Por tanto tiene la lógica y protocolos técnicos fundamentales que se encadenan y cobran coherencia en función de ese objetivo superior.
- Es importante señalar, sin embargo, que la descentralización no es un instrumento unívoco, tiene una ambivalencia y un doble carácter. La descentralización y su opuesto la centralización, no constituyen un juego maniqueo de blanco o negro, no es que la descentralización sea exclusivamente positiva para el desarrollo y la centralización negativa para el desarrollo. Desde una perspectiva integral del desarrollo, descentralización y centralización cumplen un papel, todo consiste en saber a qué nivel y para políticas, para que propósito descentralizamos y, a que nivel, para que propósito se necesitará a veces centralizar. En ese juego entre descentralizar y centralizar hay una combinación necesaria de dos principios: El principio de la subsidiaridad que nos orienta para descentralizar, para saber que funciones y qué políticas deben descender al nivel más cercano a la población. Al mismo tiempo existe la necesidad de respetar el principio de las economías de escala, que indican para que políticas, para qué programas, para qué proyectos y para que propósitos es necesario concentrar y centralizar decisiones y recursos para mejores impactos y mejor eficiencia. El OT puede y debe ser una herramienta que nos ayude a ver en qué punto intermedio nos ubicamos, cuando se trate, en algunos casos de descentralizar y en otros casos de mantener un manejo centralizado.
- En el caso de los gobiernos regionales, de las políticas regionales, la cosa es especialmente compleja y ambigua, porque justamente las regiones se ubican en un nivel intermedio. Las regiones impulsan un proceso de descentralización en relación gobierno nacional, reciben y le son concedidas funciones. Pero las regiones respecto a los niveles municipales, locales, representan un alto nivel de concentración de decisiones, de recursos y de economías de escala. Si se quiere tener impacto en políticas regionales, hay que atender a las economías de escala, al mismo tiempo que se atiende la subsidiariedad, respecto del gobierno nacional. Esto es la competitividad. Por ello, en muchos casos, hay que reconocer que el llamado centralismo regional, por ejemplo, no solo es inevitable, si no es necesario si se requiere tener políticas y proyectos regionales de cierto impacto sobre el territorio.
- Esto lleva a establecer las competencias entre los tres niveles de gobierno, para hacer una adecuada gestión en estas distintas escalas territoriales. Las políticas macroeconómicas y políticas de precios, son una competencia fundamental y casi exclusiva del gobierno nacional, porque no hay forma de descentralizar este tipo de decisiones en donde las externalidades y economías de escala son rarísimas.
- En un siguiente nivel se encuentra un conjunto de políticas con expresión territorial, conectadas con la definición del ordenamiento territorial, conocida como aquel ejercicio que busca darle expresión en el territorio/espacio a todas las políticas de desarrollo, no solo a las políticas ambientales, en todos los campos: en el manejo de los instrumentos de funcionamiento de mercado, de los sectores productivos, de los sectores sociales, del ambiente, etc. Todas las políticas de desarrollo deben y pueden tener expresión territorial y el OT le da coherencia a esa expresión. Las políticas de promoción productiva de formación de mercados tienen sentido de política territorial y por ende debe ser una función política compartida por el gobierno nacional cuando se trata de dimensiones macroeconómicas y de los gobiernos regionales cuando se trata de fomentar mercados regionales que significan sobretodo articulación de redes de ciudades y su interrelación rural, etc. Las políticas sectoriales y de fomento de mercados están en ambos niveles, en el gobierno nacional y en el gobierno regional. Su inscripción territorial tiene que tener también esa función compartida entre ambos niveles.
- Políticas de provisión de bienes públicos, de la infraestructura, si se trata de infraestructura de cierta dimensión o de alcance nacional, es competencia del Gobierno Nacional, pero también hay un conjunto de proyectos de necesidades de equipamiento y acondicionamiento del territorio que tiene que ver con los gobiernos regionales. Aquí vale la pena señalar que en muchos casos, las funciones de los gobiernos regionales, en materia de provisión de infraestructura, lo que está haciendo a veces es duplicar la función de los gobiernos locales, por el tamaño, magnitud y alcance de los proyectos. Se requiere establecer, cuál es el rango el espacio de actuación de los gobiernos regionales en esta provisión de bienes públicos, por ejemplo por el lado de la infraestructura.
- En otro nivel descendiendo, se encuentran las políticas de alivio a la pobreza, que si tienen que estar muy cercanas a la población y sus organizaciones, pero que además tienen que tener un marco general normativo, de financiamiento, etc., es una política típicamente compartida entre gobierno nacional y los gobiernos locales.
- Todo esto al tener expresión territorial, nos está indicando entonces que el OT es un ejercicio que requiere interacción intergubernamental e intersectorial, para darte al OT esa visión de integralidad que requiere. El OT da expresión territorial a las políticas y contribuye a la construcción social de los territorios a través de esas políticas. El OT es un instrumento central para lograrlo y debe permitir regular política y técnicamente esa construcción. De paso dar respuesta a algunos problemas centrales como ¿de qué manera las políticas de desarrollo de construcción territorial, en un país como el Perú debieran responder a una preguntar crucial en término a modelo de desarrollo? ¿Modelo de desarrollo vinculado a las industrias extractivas? ¿o Modelo de desarrollo orientado a una diversificación productiva con mayor valor agregado?
- Para responder estas preguntas, en términos de tareas sobre desarrollo económico del territorio, se podrían distinguir 2 niveles: Un nivel de políticas macro, que corresponden al nivel nacional y un nivel de políticas intermedias o meso políticas, correspondientes a los niveles regionales. En lo macro, en términos de movilización de recursos de estrategias de desarrollo, uno considera las ventajas naturales, de recursos naturales, cuyo manejo responde a una dinámica nacional. La intersección de ambos, políticas a nivel macro y uso de ventajas naturales da como resultado exportaciones de productos primarios, exportaciones simples. Si por el contrario se propusiera pasar a una fase más avanzada del desarrollo, con exportaciones más complejas de alto valor agregado se necesitarían además de las políticas nacionales, tener políticas intermedias de los gobiernos regionales, que ya no van a buscar basarse en ventajas naturales inmediatas, sino que van a crear ventajas competitivas en el territorio, donde el instrumento son políticas intermedias de carácter territorial o dirigidas a lograr ventajas competitivas territoriales. El estado debería propender a que las políticas globales, macro económicas nacionales, tengan una expresión sectorial en el territorio. Si el gobierno nacional acompañara con otra visión de la gestión territorial en políticas sectoriales territorializadas y en tránsito a las políticas competitivas a nivel regional sería mucho más efectiva.
- Con esto se está señalando que la ruta del desarrollo, en la cual el territorio tiene que ser visto como un espacio de tratamiento e impulso de activación de ventajas complejas, es un tránsito que requiere la colaboración tanto del gobierno nacional, regional y local. Este es marco del desafío de las políticas territoriales para el desarrollo, dentro del cual el OT debe ser un instrumento funcional que ayude a concretarlo.
- Hay un conjunto de tareas en las regiones por el lado del OT: la infraestructura, la planificación urbana, la gestión de los territorios naturales como el de las cuencas, la infraestructura básica regular. Aprovechar estas potencialidades territoriales para darles un tratamiento competitivo. La articulación multisectorial es otro. Finalmente es importante revalorar el sector rural. Todos los desafíos y tareas que el país tiene desde el punto de vista del desarrollo con anclaje territorial, muchas de ellas pasan por revalorar este sector.
- Si se trata de atender las estructuras y dinámicas del territorio, lo que se necesita es atender una brecha que no terminamos de cerrar que es la de la organización natural del territorio y la organización política del Estado. El OT nos tendría que indicar dónde está la brecha entre la organización natural del territorio y la organización política, funcional y administrativa del Estado. Ambas estructuras no coinciden y un campo en el cual esa divergencia es notoria, de impactos tremendos para el desarrollo, es por ejemplo la gestión de cuencas y ecosistemas. La estructura del Estado no está pensada para una gestión de cuencas. Se necesitaría potenciar las instituciones de segundo piso, que permitan cerrar esa brecha (mancomunidades, una institución de la ANA con mayores recursos y competencias, las antiguas juntas coordinación intersectorial de agua). Es decir una institucionalidad ah doc que tienda a cerrar esa brecha. Esa convergencia podría servir más adelante para la conformación de futuras regiones.
- ¿Qué tipo de OT se necesita, en ese marco de políticas de desarrollo, de necesidad de establecer competencias entre los niveles de gobierno? Uno que ayude a poner en la agenda de la descentralización para desarrollo muchos temas, entre ellos, los más cruciales: El de los Recursos hídricos: en el escenario del cambio climático, el tema del agua de su uso irracional y escasez, ya es un problema crítico en el país. Si el OT y la descentralización no ayudan a replantear o resolver estos problemas, no están cumpliendo su papel. El de la seguridad alimentaria, es otro problema que se exacerba con el cambio climático que reduce el agua, que reduce la estabilidad y fertilidad de los suelos, que torna a la actividad alimentaria como actividad altamente en riesgo. El de la Conservación de biodiversidad, por ser país rico, pero esa riqueza a su vez es fuente de vulnerabilidad debido al cambio climático. La Diversificación productiva, absolutamente crucial, sobretodo porque el país está viendo cómo se agotó el ciclo anterior del boom de las materias primas y ahora nos encontramos en un escenario recesivo con caídas contiguas desde hace 3 meses. La diversificación productiva ante lo planteado es necesaria, pero ella no puede hacerse al margen del territorio, y el OT tiene mucho que decir en relación a la diversificación productiva.
- El OT debe plantearse además cómo reconstruir la organización administrativa y política del territorio, planteando que función tienen las distintas circunscripciones regionales, tanto como las provincias. Revalidar la provincia como unidad de planificación territorial, hay conjunto de recursos y masa crítica que indican que la provincia puede jugar un gran papel y hacia adelante, esto puede replantear el curso de regiones basado en provincias territorialmente más fuertes. Que el OT esté al servicio del desarrollo. El desarrollo es un tema más complejo que requiere intersectorialidad, de la coordinación intergubernamental y claridad política.
Fuente:
Ordenamiento Territorial Perú
